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【GET2018】王烽:如何从多维视角理解教育政策?

作者:知风 发布时间:

【GET2018】王烽:如何从多维视角理解教育政策?

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摘要:解读现行教育政策的背后逻辑。

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王烽

11月15日,在以“碰撞·演变”为主题的GET2018教育科技大会上,教育部国家教育发展研究中心综合研究部主任王烽发表了题为《教育政策的多维理解》的主题演讲。

王烽从中国教育政策总体生态出发,阐述了教育政策的制定意图、过程取向、内外动因、多方博弈等内容。多维度理解教育政策,有助于更好地辨明民办教育未来的发展方向。

以下为王烽演讲实录(内容经芥末堆编辑):

教育政策不管是在制定和实施的过程中都需要理解,特别是需要公众的理解,需要政府多理解公众的想法,多理解其他方面的想法。而在执行过程中又需要执行方,包括利益相关方多理解政府制定政策的初衷。

什么是教育政策?

教育政策的特征,实际上是指国家教育政策的生态。什么叫教育政策?从文本来看,有法律、法规、规章、规范性文件、指导性文件。从法规开始就有政策因素,从法规到指导性文件,这四类的都是教育政策的表现形式,教育政策通过它们体现。而法律是另外一个,所以我们平常讲政策、法律,两者是对应的。

1.png现实中,从法律、法规一直到指导性文件,数量越来越少。也就是说,体现政策的指导性文件最多,规范性文件次之,规章再次之,法律最少。

举个民办教育的例子。法律是《民办教育促进法》,法规是《民办教育促进法实施条例》;规章性质的文件有两个,一个是《民办教育分类登记实施细则》,一个是《盈利性民办学校监督管理实施细则》,指导性文件是国务院的实施意见。

现在的教育政策、教育法律结构就是这样的。教育的法律总共有6部,但是关于教育的指导性文件,成千上万份都不止。

教育政策的三个维度

教育政策可以分为宏观政策、中观政策和微观政策。宏观政策不仅是国家层面的政策,政府关于教育的有关的政策都可以叫宏观政策,包括地方政府出台的政策。中观政策主要是学校治理,跟微观政策一样,都是以学校为主。

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越是宏观政策,社会参与度就越高,对政府制定的政策大家关注度比较高。对于学校制定的政策,特别是教育教学的,一个课程应该怎么教,社会参与度就很低。而政策制定和实施的专业性,从宏观到微观,专业性越来越强。

我们国家还有一个特殊情况:政府从宏观政策的角度,对中观和微观干预比较多。这样就造成什么呢?造成了公众对于各个层面的政策都会有关注的焦点和热点。比如说,在宏观政策上来讲,有高考改革,这是非常敏感的政策,大家非常关注。在微观上来讲,一个课本里边有多少中国人,多少外国人,有的老百姓都关注。这是我们的一个生态,在中国搞教育工作非常之难,不管是不是专业领域的事,老百姓都会关注,谁都可以评论,只要他愿意。

教育政策的三个意图

从政策意图上来看,所有的教育政策大概有三个意图:规范、指导、激励。比如说对于改革创新激励,对于一些新出现的东西要引导和指导,对教育秩序和办学行为要规范。

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举个例子,民办教育的政策在国家高层次的文件中,党中央、国务院下发的文件,支持、鼓励的意图很明确。原则是积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理,要把积极鼓励放在前面,把规范管理放在后面。但是在具体的操作过程中,它就倒过来了。激励性表现最弱,规范性表现最强。

比如说,国务院的文件是促进民办教育发展,法律叫《民办教育促进法》,但是在实施过程中,不管是举办者还是地方政府,最关注规范的东西、感受最深的也是规范,然而由于上位法律政策对营利性与非营利性没有区分,规范并没有明确的边界和有力措施,效果并不是很好。

谁能影响教育政策?

政策的利益相关者包括学生、家长、教师、学校、媒体、专家、政府。学生首先是教育政策利益攸关方,教育政策有一个最中心的出发点就是让学生好好成长发展。接下来家长、教师、学校对教育政策比较敏感。但是对教育政策的影响力,这个顺序是倒过来的,政府、专家、媒体是教育政策的主要影响者和制定者。而学生、家长、教师、学校,除非以专家的身份参与咨询,不然没有多少影响力。

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这样是不是不合理?也不是,就看媒体、专家、政府对于学生、教师、学校、家长的理解有多少。我们不能指望所有的家长都单个出面去影响教育政策。一个人,一个单位是没法影响的,但是媒体形成一种舆论可以影响。专家通过调研可以形成自己的政策建议。

理解教育政策的取向

我们怎样理解一个政策的取向?这要看四个因素:发展目标、发展阶段、价值理念、发展环境。

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第一个是发展目标。国家将出台一个文件,到2035年实现教育现代化。教育现代化有多项指标,我们把这些指标分解开来,所有的教育政策都要根据这个分解的目标来做。

教育发展到什么阶段对教育政策制定影响特别大。比如说,民办教育一开始是弥补我们国家财政不足的,但是到了2000年以后,特别是《民办教育促进法》颁布以后,民办教育的地位、作用就发生了变化。目前,各级各类及教育都进入普及发展阶段,而且教育发展到了资源比较充足的阶段,摆脱了教育贫困。这时民办教育的作用就开始发生变化,不再是弥补国家财政的不足,而是为教育改革创新在前面闯路。这对民办教育来讲是一个非常深刻的变化,只有抓住这个变化,民办教育才有自己的发展空间。

价值理念。有的时候我们强调这个,有的时候强调那个,但是我们一直在强调的是教育的根本问题,即培养人的问题。现在党中央把培养人什么人的问题作为教育首要问题,理想、信念、道德、价值这些教育不足需要弥补。实际上并不仅是党在关注,整个社会都在关注学生的德育、信仰、价值教育。十八大以来更加强调的就是要解决建设者和接班人的培养问题。现在所有的教育政策都要围绕这样一个核心,这是根本任务。   

发展环境,也就是说经济社会发展到什么阶段,对教育政策影响非常大。还以民办教育为例,在经济政策放宽的时候,民办教育的发展环境是好的。当经济政策趋于保守的时候,民办教育的发展环境就会受到影响。为什么这样?因为民办教育本身就是所有制改革的产物。虽然这么多年以来,民办教育的发展一直在壮大,但我们可以看到经济层面的政策变化、宽松度的变化都在对民办教育的发展带来影响,目前的民办教育资本热就是实体经济领域投资环境不理想的反映。

教育政策的动因是什么?

接下来讲政策的动因。为什么要制定一个政策?有几种动因。比如说“对接”,那边的政策变了,需要这边的政策对接。《民办教育促进法实施条例》为什么要修改?为什么要制定后面的实施细则?就是因为法律变了,要对接。

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再比如第三个动因“规范”。以校外培训为例,我们先不讲它现在的效果如何,就讲它的原因。大家都知道剧场效应,知道孩子压力太大不是什么好事。现在一年十多万块钱的辅导培训费,对于家庭压力太大。但是大家都这样去做,被裹胁着往前走。每个人看上去决策都是理性的,但整个社会都这样,就变成了集体不理性,政府就得出来规范秩序。

下一个动因“应急”。比如说出事了,夏天游泳孩子在河里面淹死了,教育部就得出台政策应急,警示、通知、检查。哪怕是假期、事情发生在校外,都要这样做。有人说“一个人生病全国人民跟着吃药。”这个“药”是提高免疫力的,说白了就是给地方政府施加压力、让他们重视起来。

还有“纠偏”,纠正教育发展过程中出现的偏差。比如说过去有一段时间过分注重效率,注重非均衡发展,把资源投向重点学校、城市学校。在2001年以后,便开始把公平当做基本政策,资源投向重视农村、重视义务教育均衡发发展。

哪些因素决定政策质量?

一个是改革的意愿和魄力。教育发展到现在的水平,根本靠改革,继续更好地发展要依靠改革。如果改革方面没有足够意愿和魄力,就难以出台足够好的政策,政策就只能解决短期的问题、解决“应景”的问题。假如制定政策本身就是为了跟风应景,而不是为了长远的、实际的效果的话,制定的时候就决定了是没用的,我们有些政策就带有这个痕迹。

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还有利益权衡。有的时候我们会带着理想化色彩研究政策,在政策制定阶段专家学者对于政策特别苛刻。出台以后发现,怎么变成这个样子?比如像高考改革,任何政策都不能说设计是完美的,高考改革也是这样,一些环节肯定存在瑕疵,为什么出现这些不完美,那是因为有一个利益权衡。所有的决策都不仅仅是专业决策,本质上都是政治决策,政治决策就是博弈。由于这种博弈会牺牲某些科学性。

在文件制定之初某大网站网曾经做一个调研,98%的人都认可高考制度的最公平的制度,现在的高考不是最好的,然而是“最不坏的”。在制定高考改革政策的时候,就必须把这句话写在前面,现行高考制度是有效的,是基本可行的,但是需要改革。但是我们在制定政策之初不是这样的,相当一部分人认为,现在的高考制度需要彻底的变革、格局性的变革。这种公众的认识跟我们在制定过程中的初衷就会产生一种碰撞。到了决策者那里,他就会做出选择。

还有资源条件。你的条件、经费能不能支持这种改革?现在特别是一些规划,后面必然会有一些工程项目和行动计划,否则规划的目标就难以实现。如果财政增量不足的话,只能把原来做的一些事情打包、换牌子,甚至改变一种做法,改变一些机制,建立一些新机制,重新纳入新的框架里面去。

还有一个是论证过程,这个就是我刚才讲的必须调研和了解公众的想法的问题。但是民主决策代替不了科学决策,确实是这样的。谁都可以对高考发声,但高考背后的制度、技术等决定性问题大家不一定了解。一个政策制定的时间如果很长,就可能会有几波专家参与,一直参与的人就承担一个任务:向每一拨人解释,你提的那个问题早就研究出结论了。你要说高考要不要?就按照98%的认可度,高考就不用改了。高考不改意味着什么?意味着我们这些人经历的高考,我们的孩子世世代代都要经历下去,你们能接受吗?

决定政策效果的因素

目标简明。政策目标不要模糊,我们深有体会,有时候政策目标本身就是模糊的,往后都不用谈了,肯定效果大打折扣。比如政策本来想给农村老师增加津贴,制定过程中把它变成绩效激励机制改革。这两个一耦合起来就完了,就变成了一个坏政策了。

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部门配合也非常重要。为什么现在民办教育分类管理的改革有一些阻力?这个阻力实际上最关键的不是因为地方政府不作为,而是各级政府各部们之间协调不够。由教育部门主导制定的政策,单线下去到了地方,部门配合就出现了问题。虽然有法律,但我们离真正依法治教还有一些距离。

还有就是下达要通畅。我们高考改革的文件是2014年9月国务院出台的,但是一直到了2018年,宁夏一些县里面的中学还不知道国务院有这样一个文件。在下达的过程中,由于部门的分割,我管一块,你管一块,这个渠道下去重视,那个渠道下去就不重视。有的觉得教育部下达的文件太多,就扔在一边了。

还有受众的理解。以《民办教育促进法》为例,教育部推荐了十位解读专家,我们到处去解读。我在解读的过程中就说,我希望有一天政策制定出来,不用给大家讲就都能明白。但是一些民办教育举办者对分类管理这种与自己利益攸关的事情,他竟然没有看过文件。

最后是效果评估。效果评估是一个指挥棒。制定、实施、评估、反馈是一个闭环,我们的政策缺乏效果评估,直接影响到政策制定和实施环节,导致现在有些政策条款确实带有随意性。真正的第三方政策评估显得尤为重要。

关于民办教育新政

民办教育的利益相关方是谁?包括学生、教师、投资者、举办者。其实他们之间利益是一致的,办好了教育,对举办者、投资者、教师都有好处。如果是非营利性学校,举办者不追求经济利益,这种一致性就会更强。但是在举办的过程中确实存在利益冲突的问题,我们现在很多教育是投资办的,人家是需要赚钱的,办学结余要拿走分掉、不是都留给学校发展用,举办者、投资者的诉求就会与教师、学生发生不一致。

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民办教育政策制定的过程中主要参与者是谁?政府、人大是主导方,参与方有学者、媒体、名校举办者。在政策制定过程中,只有名校举办者是利益直接相关者。那些薄弱学校,那些偏远地区的学校没有说话的机会,没有他们的声音。所以最终就是大学校、大资本和一部分学者、媒体、政府、人大之间的博弈。当然理想情况下,学者、媒体、政府是代表教师学生的根本利益的。

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地方政府非常不容易。不仅面临着上级的压力,接受督察督导,还要协调自己这个层面的各个部门。从上面来讲就有部门协调问题,很多问题推到省里,省里一看更没法协调,就会继续往下推。地方的协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题,根本还是政策对接不畅,部门政策是按照“条条”下达的,其他部门政策甚至法律都没法改变它,根子还是上位政策的问题。

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协调不畅不仅因为部门之间的沟通问题,还有地方举办者的利益诉求。我过去投入这么多钱把学校办好了,我没有把它捐出去,你现在让我变成非营利性的社会资产,那怎么补偿我?这个补偿怎么算?他肯定会争取自己利益的最大化,每个学校情况都不一样。

还有安全稳定。我们的细则里面有一个意思,哪个地方出了事,哪个地方负责。还要保证不要伤害和损害学生、教师的利益,这对所有地方政府压力都非常大。

在这些背景下,《民办教育新政》实施的前景如何呢?有的地方规定了五年,甚至更长的过渡期,有的地方规定了三年。我们改革一直不能超越这个渐进的思路。政策制定过程中有一段时间是想做分类试点,不要一刀切,慢慢过渡。法律目前规定分两类,然而体现在实施上,我们超越不了这个渐进的思路,分类的过渡期肯定会比较长。但是不排除有些相关政策发生变化,缩短这个过渡期。

以利益换取空间或者换取速度。改革推不动怎么办?推不动你就得多给这些学校举办者让一些利。现在我们看出来地方政府操作过程中确实有这样的迹象,就是在法律允许的范围内,多给学校让些利,以利益换取空间、速度。

宏观政策刚性、微观弹性。我们可以说,监管、执行国家法律政策方面刚性越来越大,会越来越严格;在微观上,肯定会越到基层政府越可能多放水。放水的力度就决定于什么呢?决定于地方政府它的压力多大。在这方面,财政等部门应当起到“看门人”的作用。

政策试错的窗口期会比较长。现在,根据中央、国务院的政策,地方政府会制定很多地方政策,有些地方政策是有偏离原来立法的基本要求或者初衷的倾向。是不是马上把它纠正过来?我觉得如果不是与法律条文明显冲突,也不一定马上纠偏,在法律框架内的一些变通有时不可避免。各省出台的政策是趋同的,但到了市级和县级、到了实施层面,将会五花八门,越来越多样化。

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