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普法专栏 | 民办学校相关法律问题研究

作者:郑莹 发布时间:

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摘要:对于一个特定的民办学校来说,资金来源并不完全是单一的,可以是个人、集体、企业资金的混合。

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图片来源:pixabay

对于一个特定的民办学校来说,资金来源并不完全是单一的,可以是个人、集体、企业资金的混合。同时,非财政性经费并不排除国有资产的注入。

随着中国教育事业的蓬勃发展,越来越多的民办学校涌现出来,民办学校作为教育行业中的一股重要力量对于整体教育普及水平及教育质量的提升都起到了重要的推动作用。因此对于民办学校的具体定义、性质以及相应的管理审批政策等问题更需要进行明确,本文主要从法律层面就民办学校相关问题进行梳理、分析。

一、涉及民办学校相关问题的重要法律法规

   1、《中华人民共和国宪法》第十九条:国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。

   2、《中华人民共和国教育法》第二十六条:国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。

以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。

   3、《中华人民共和国民办教育促进法》

   4、《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》

二、民办学校的法律定义

《民办教育促进法》第二条:国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。本法未作规定的,依照教育法和其他有关教育法律执行。根据上述规定,民办学校有三个明显特征:

1、举办人不是国家机构。

2、资金来源于非国家财政性经费。关于国家财政性经费,《民办教育促进法实施条例》第二条规定:民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费,是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。

3、面向社会举办学校,也就是面向社会招收学生和学员,服务于不特定的群体和公民个人,而不是只招收某个团体、企业、行业、系统和特定群体的学生或学员。

从现实情况来看,民办学校的举办者主要有:公民个人、私营企业和个体工商户、集体经济组织、国有企业、事业单位和社会团体等。从资金来源渠道来看,有个人自筹资金、个人和企业的投资、集资或入股以及捐资等。对于一个特定的民办学校来说,资金来源并不完全是单一的,可以是个人、集体、企业资金的混合。同时,非财政性经费并不排除国有资产的注入。《民办教育促进法实施条例》第七条规定,举办者以国有资产参与举办民办学校的,应当根据国家有关国有资产监督管理的规定,聘请具有评估资格的中介机构依法进行评估,根据评估结果合理确定出资额,并报对该国有资产负有监管职责的机构备案。

三、关于民办学校的类型及审批权限

在梳理民办学校的类型之前首先需要了解目前中国教育领域的划分,不同的划分标准和角度,关注点也不一致。第一个维度是根据教育阶段分为学前、小学、初中、高中、高等教育等,以及还有中等职业学校和专科院校;其中小学和初中教育为我国的九年义务教育阶段。第二个区分维度则是学历教育和非学历教育。前者包括上文所说的小学、中学、高等教育,以及中等职业学校和专科院校。后者则有学前教育以及培训和进修,其中包括人们熟悉的面向中小学生的校外培训,以及针对成人的继续教育和职业培训。第三个区分维度是线上和线下教育。线上教育根据其具体的业务形态,还需要遵守有关互联网信息服务等方面的法律规定。

《民办教育促进法》第六十五条规定,本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。结合上述针对教育领域的划分,以下针对当前民办学校的类型及审批权限进行分析。

1、民办学历教育学校

学历教育学校包括民办高校、民办中职学校,民办普通高中学校,民办义务教育学校。

(1)民办高校:包括一大批本科院校,也包括更大量的专科层次的民办高职院校。按《民办教育促进法》、《高等教育法》及相关规定,设立民办高校由国家教育部或省级人民政府审批,专科层次的高职院校由省级人民政府审批,报教育部备案;本科院校由教育部审批。

(2)高中阶段民办学校:包括民办中职学校和民办普通高中学校。目前大部分地区都由设区市教育行政部门审批。

(3)义务教育阶段学校:包括民办初中、民办小学,由县级政府的教育行政部门审批管理。

2、民办幼儿园

由县级政府教育部门审批管理。

3、民办技工院校

按层次分为技工学校、高级技工学校和技师学院,由不同层级的人社部门审批。

4、非学历教育培训机构

《民办教育促进法》第十二条规定:举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批;举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校,由县级以上人民政府人力资源社会保障行政部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。

需要注意的是,司法部于2018年8月10日发布了《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》,其中对于民办教育培训机构的审批做出了更为细化的规定:

第十四条:设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。

第十五条:设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年,实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办教育培训机构,应当依据民办教育促进法第十二条的规定,由县级以上人民政府教育行政部门审批。

设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构,以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构,可以直接申请法人登记,但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规、国务院行政规范性文件另有规定的,从其规定。

第十六条:利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校,应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可。

利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构,或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台,应当取得相应的互联网经营许可,并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案,并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。

实施培训教育活动的互联网技术平台,应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。

四、关于民办学校的设置标准

涉及民办学校设置标准的相关法律规定:

1、《中华人民共和国教育法》第二十七条:设立学校及其他教育机构,必须具备下列基本条件:(一)有组织机构和章程;(二)有合格的教师;(三)有符合规定标准的教学场所及设施、设备等;(四)有必备的办学资金和稳定的经费来源。

2、《民办教育促进法》第十一条:设立民办学校应当符合当地教育发展的需求,具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。 民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。

3、《民办教育促进法实施条例》第二十六条规定:“民办学校应当提供符合标准的校舍和教育教学设施、设备。”并对“教学条件明显不能满足教学要求、教育教学质量低下,未及时采取措施的”要给予处罚。

4、在教育部、民政部、人力资源社会保障部、工商总局等几个部委于2016年12月30日联合发布的两个规范性文件《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》中,对于民办学校的办学条件也有相应规定:

  • (1)《民办学校分类登记实施细则》,第四条规定:“设立民办学校应当具备《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》和其他有关法律法规规定的条件,符合地方经济社会和教育发展的需要。第五条规定:“民办学校的设立,应当参照国家同级同类学校设置标准,无相应设置标准的由县级以上人民政府按照国家有关规定制定。”

  • (2)《营利性民办学校监督管理实施细则》,第五条规定:“批准设立营利性民办学校,参照国家同级同类学校设置标准。”第八条规定:“举办营利性民办学校的社会组织,或者个人应当具备与举办学校的层次、类型、规模相适应的经济实力,其净资产或者货币资金,能够满足学校建设和发展的需要。”前述第八条针对营利性民办学校的举办者的要求为此次新增内容。

可以看出,相应法律法规在民办学校的设置标准上,只是提出了一些基本性要求,如“符合现行法律法规规定的条件”、“参照同级同类学校标准”、“适合作所举办教育类型的需要”等,并没有一个清晰、明确并统一的规定。那么在民办学校实际的设立过程中,如何适用具体的标准来执行?

教育部近年来陆续颁布了一系列学校设置标准,如《中等职业学校设置标准》、《高等职业学校设置标准》、《普通本科学校设置暂行规定》等,住建部也发布了《中小学设计规范》,这些关于学校办学设置标准的具体规定同样适用于同级同类民办学校的设置要求。同时,很多地方政府发布了民办学校设置标准,在注册资本、土地、师资等方面,均有了符合地方现实、且更为清晰的规定。

五、民办学校的分类管理

修订后的《民办教育促进法》明确了“分类管理”的基本方向,突破了制约民办教育发展的瓶颈问题。民办学校的举办者可以自主选择营利或非营利属性,但是义务教育阶段的民办学校只能是非营利性质,同时非营利学校不得取得办学收益,营利性学校可以依法取得办学收益。

《民办教育促进法》第十九条规定:民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。

非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学

营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。

关于办学资产,按照《民办教育促进法》的规定,举办者用于办学的资产过户到学校名下变为学校法人财产权,学校存续期间,所有资产由学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。

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