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美国对青年重点群体就业和职业培训的财政援助——实践演变与政策启示

作者:王少康 发布时间:

美国对青年重点群体就业和职业培训的财政援助——实践演变与政策启示

作者:王少康 发布时间:

摘要:如何我国青年重点群体就业难题,变“输血”为“造血”?

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图片来源:unsplash

保就业是保民生的核心。美国在扶持青年重点群体,尤其是就业与职业培训方面的制度安排历史悠久,发展成熟。本文概述了疫情时代下我国青年重点群体的就业形势,总结了20世纪30—90年代美国青年重点群体就业援助体系的历史经验和特点演变,比较分析了21世纪以来的美国就业与职业培训项目关键特征,最后尝试从多部门协调联动、项目政策赋能和财政扩围就业盘三个方面为解决我国当前青年重点群体就业难题提供政策启示。

美国;青年重点群体;就业与职业培训;财政援助;演变与启示

一、研究背景

面对复杂严峻的国内外经济形势,党中央、国务院分别于2018年7月和2020年4月召开的中央政治局会议上提出“六稳”和“六保”要求,其中就业均居“六稳”“六保”之首,说明最能稳定民心和提升公众安全感的是就业大计,因为“就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程,必须抓紧抓实抓好”[1]。就业优先战略,凸显出国家层面对破局就业难题,尤其是短期经济衰退造成的重点群体失业压力的高度关切和重视。2020年政府工作报告中提出,加强对重点群体就业支持。

根据2020年国家统计局的数据,在整体失业率下降背景下,16~24岁青年失业率近几个月持续上升,6月份环比又上升0.6%。9月份20~24岁大专及以上人员调查失业率尽管比8月份下降了2.4%,但比去年同期还是上升了4%[2]。同时,吸纳就业能力强的中小企业经营负担较重,个体工商户生产经营因疫情的影响而全面复产复工尚需时日,6月份个体工商户和灵活就业人员合计就业人数仍较1月份少近3%。

当前和今后一个时期,我国就业总量压力依然存在,结构性就业矛盾更为凸显:招工难和就业难并存,这一问题正在成为就业领域的主要矛盾。招工难主要是一线生产服务人员和技工“两头短缺”,技能人才的求人倍率长期保持在1.5以上。就业难则是指部分高校毕业生和大龄劳动者求职就业困难。这种“两难”并存,其根源在于劳动力需求与供给的不匹配,其关键在于部分劳动者技能不足、技能人才短缺。随着发展质量效率提高,经济结构不断调整、产业转型升级,这一现象将更趋凸显[3]。

言外之意,我国就业市场上目前存在人口供给远大于就业岗位需求的客观现实,但同时急需技能、知识、科技人才等的高端岗位又遇到“用工荒”。短期内就业市场上的供需难以实现真正平衡,因为作为主力后备军的青年群体未能实现职业生涯事前—事中—事后的全方位教育和职业培训,而政府、学校和企业也未能在解决青年群体就业方面实现有效联动,造成我国青年群体与用人单位彼此需求的适配度不高。

在美国,财政援助青年重点群体就业并非简单直接的短期补贴救济,而是在社会经济发展的任何阶段(繁荣与衰退的前、中、后),由国会和劳工部联合其他部委及营利与非营利组织,通过一系列涉及学业、就业及技能培训的长效举措,使得在求职和完成学业上存在障碍的青年重点群体能在每次重大历史节点,比如大萧条时期、“伟大社会”时期、大衰退及疫情时代都能化危为机,实现了政策赋能,即从早期“输血”到当前“造血”的创新转变。

从理论研究看,我国并没有明确定义青年重点群体,根据国内研究文献以及国家近期就业政策表述,“重点群体”(青年残疾人、青年农民工、高校毕业生、退役军人等)与本文的研究对象“青年重点群体”(残疾青年、流动青年、在校及辍学生、退役军人等)吻合。关注和解决这类群体的就业问题,是稳住国家民生基本盘的必然要求,同时有助于为未来国家经济建设、民族进步发展、社会持续创新积累重要的人力资本。

虽然目前研究国内青年就业的文献丰富,如侯立文、侯艺、庞景瑜等分析了我国青年就业与失业状况(特点、意义、影响因素等)及相应对策[4][5][6],但都不涉及国际借鉴;国际经验借鉴的文章本身不多,其中分析美国实践的文章几乎没有,韩旭、潘威研究了美国残疾人就业问题[7][8],肖锋探索的是美国高校学生就业服务体系[9],鲍威等人对7个发达国家的青年就业扶持政策进行国际比较[10],但这些文章并未涉及美国青年重点群体就业援助的历史与现实经验剖析。

从实践惯例看,我国虽然有出台救助青年重点群体的办法、通知、意见等,但政策一定程度上带有过渡性和缓解性,缺乏持续赋能性。美国通过近百年构建起的创新性统筹机制,帮助青年重点群体实现了自我重塑,转变为知识型、学历型、技术型和创新型高素质劳动力。本文试图在借鉴美国历史经验教训的基础上,为我国破解后疫情经济时期的青年群体就业难题,实现高质量就业建言献策。

二、美国青年重点群体就业与职业培训项目的经验分析

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1.联邦就业与职业培训项目的历史演进

近百年来,联邦政府在援助青年重点群体完成学业和求职上扮演了重要角色。今天的扶持政策是由20世纪多种项目和倡议演变而来。大萧条时期,关注点在于雇佣闲散青年参与公共建设及其他工程。该时期的就业项目包括部分教育内容,鼓励这群青年取得高中文凭。联邦政府于20世纪60年代开始资助针对低收入青年的项目,如就业工作团,以满足其多重需求,包括职业培训、教育服务、住房等帮扶服务。

到了20世纪70—80年代,就业工作团项目内容得到扩充,联邦政府还资助了针对上学和失学青年的其他项目,拨付资金的同时也重视这些项目的功效检验。《1998年劳动力投资法案》扩充了早期项目内容,创建了新项目,目的在于为青年提供更多全年无缝衔接的职业培训与教育服务。《2014年劳动力创新与机会法案》保持了某些项目并变更了其中部分要求。

(1)初创起步阶段:大萧条时期(20世纪30年代初至50年代)

联邦政府为了紧急救助因大萧条而面临失业、辍学和无收入等风险的青年,于1933年开始设立平民保育团,该项目是美国最著名的“新政”改革举措之一,也是该时期救助青年重点群体的标志性项目,针对18~25岁的单身失业男性(包括退役军人、印第安人以及任何年龄阶段的准州居民),组织他们到联邦政府、各州与地方政府所有的农村地区从事自然资源保育工作。比如鼓励他们参与由美国内政与农业部规划的项目,领域涉及创立和完善基础设施、交通和娱乐服务;为男青年提供维生津贴(每月30美金,其中25美金必须寄给家人)、免费衣食住行以及医疗服务。

平民保育团还涉及了教育内容,培养近35000名参与者的读写能力,并帮助少数人完成高中和大学学业。该项目运行期间,一直都保持30多万人的参与规模,直到1945年才结束,服务了将近300万男性。此外,全国青年总署负责管理该时期的其他项目,包括学生资助项目、工程项目计划、指导与安置项目,在建设、行政及科研等领域为贫困高中生、大学生以及研究生、失业的辍学青年等群体(16~25岁)的兼职工作提供资助,以帮助他们完成或重返学业。

这一时期的就业援助项目服务的目标人群界定精准,项目结构涉及部分基本公共服务领域,重视个别政府部门与营利组织间的密切合作,在助企纾困的同时,又能提供人力劳动职缺以实现青年重点群体就业基本保障,还能让他们掌握基本教育技能。不过由于时代局限性,那时的救助项目仅限年轻男性,而且带有明显的单纯以工代赈特征,没能做到就业、教育、职业培训三位一体的真正深度融合,项目之间缺乏协作互通性,很多实践都处于“摸石头过河”的初探期,项目在经济复苏后被废止,很多青年未能有效转化为可持续的技能型、知识型劳动力。

(2)摸索探究阶段:反贫困的“伟大社会”时期(20世纪60年代)

显性丰裕与隐形贫困并存的20世纪60年代被称为是美国向贫困宣战的伟大社会时期,联邦政府通过就业培训等项目来救助贫困儿童、青年重点群体及其家庭。针对高失业率问题,当时的《人力开发与培训法案》及其后续的修正案授权了就业培训拨款,激励劳工部扶持青年,使其成功转化为劳动力;扩大了22岁以下青年职业培训资金份额,从5%增加到25%。

约翰逊总统随后发动反贫困战,根据《1964年经济机会法案》成立了经济机会办公室(OEO)来监管多个社区型反贫困项目,办公室的成立反映了国会立法者们的共识—最佳的脱贫方式并非直接资金救济穷人,而是通过教育、职业培训、社区开发等途径来重塑他们。

1964年,联邦政府在职业培训和教育援助方面创立了青年新项目,该时期的代表性项目—邻里青年团应运而生。邻里青年团是由勤工俭学项目和就业工作团构成的职业培训项目,为16~21岁的低收入家庭失业青年(在校生或不在校生,包括辍学者)提供宿舍,展开职业培训等支持性服务,目的是培养贫困的城市青年重点群体自力更生的技能,积累工作经验并鼓励他们继续学业。比如“勤工俭学项目”(目前仍为高校生服务)效仿的是大萧条时期的“学生救助项目”,为低收入家庭中需要有收入以继续学业的高中生和大学生提供资助[11]。

另外,当今仍在运行的“就业工作团”是根据《1964年经济机会法案》建立的,为居住区和非居住区中心的青年重点群体提供了教育和就业培训机会。作为“伟大社会”时期重要减贫举措之一的邻里青年团,使1964年美国的失业人数大幅减少;将1966—1969年的美国社会失业率持续稳定在4%以下;提高了工人实际工资,提升了较高比例劳动者的生活水平。也正是从这一时期开始,联邦在财政救助青年重点群体时把教育和职业培训嵌入到就业机制的顶层设计中,即联邦的职业培训项目与政策开始将青年重点群体与教育和就业渠道紧密联系起来,初步实现了从短期接济到长期救助的转变,一定程度上缩小了美国社会的贫富差距。

然而,60年代的美国深陷越战泥潭,与此同时的科技革命加速了经济社会结构变革,所以“伟大社会”的后遗症在70年代暴露无遗:经济滞胀、过度福利。在“大政府”扩权进程中,赤字加剧、财力浪费、调控失灵、失业频现。以往就业项目取得的青年重点群体就业帮扶成果在这样的大背景下难以维持,基于大规模财政刺激的就业扶贫模式因缺乏长效性而宣告失败,“伟大社会”由盛转衰。

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(3)扩展完善阶段:经济衰退后的逐渐成熟时期(20世纪70—90年代)

鉴于60年代的经验教训,20世纪70—90年代的联邦政府更加关注青年就业与职业培训的同步性,陆续出台了五部法律,设立了不同项目:《1973年综合就业与培训法案》包括了就业工作团、贫困青年暑期项目(补贴用人单位,包括医院、图书馆、社区服务组织及学校,暑期招聘14~21岁低收入青年助理)。

《1977年青年就业与示范工程法案》目标是为应对(即便是经济扩张期)青年相对于成人的高失业率,以及白人与黑人、男性与女性、上学与失学的青年之间日益拉大的差距。其间,约300个城市的60多个主要示范项目受到资助[12]。增加了对就业工作团和贫困青年暑期项目的拨款,并授权了针对14~21岁贫困青年的三个其他项目,即青年就业与职业培训项目,活动范围涉及工作经历、就业前技能以及从学校到职场的转型;青年社区维护与完善计划,目标在于根据工作和学校的表现,帮助失业和辍学青年获得高中学历,提高职业培训与教育制度之间的协同性,以解决辍学问题;青年奖励津贴试点项目,提供评估资助,以检验示范项目的功效。

《1982年职业培训伙伴关系法案》强调各州和地方而非联邦政府承担起管理职业培训与就业项目的责任,包括以下项目:一是暑期就业和培训项目,为14~21岁的贫困青年提供暑期就业与培训活动,强化其基本教育技能、鼓励完成学业、提供工作实践阅历并完善履行公民义务的技能,1997年暑期大约50万青年参与其中。二是青年培训项目和就业工作团,具有全年性,提供在职培训、家庭辅导和学习技能培训以及从学校到职场的过渡服务;提供与培训相关的辅助性服务,包括求职援助、药物和酒精滥用劝告咨询,基于项目出勤和表现的现金奖励等;资格条件包括16~21岁的在校和辍学的贫困生,其中辍学生比例须达到50%,而且65%的参与者必须是辍学生、怀孕或为人父母者、罪犯等。1997年,约107000名青年参加,这些项目关注的是有明显就业障碍的贫困青壮年。

《1994年学校通向就业机会法案》大力支持设立青年就业与职业培训项目,鼓励学生主动抓住学习机会和积累职业技能经验。“学校通向就业”项目,包括三个关键要素:工作型学习(提供工作经验和在职培训)、学校型学习(整合升级参与者在学校和职场上所学的职业技能)、项目间协同性(以援助项目的规划、实施和运行)。《1998年劳动力投资法案》项目针对青年、成人和失业工人,服务领域涉及就业和职业培训、成人教育和读写水平、职业康复等。

20世纪70—90年代的就业与职业培训项目关注种族和性别平等,在严格界定目标人群的同时扩围了受援对象以做到应保尽保;注重教育基本技能和职业培训协同性,实现了政府、学校、企业、社区和个人等多方协作来解决青年重点群体的失学和失业难题,满足了青年的即时就业需求;多时段打通青年重点群体上学难和就业难的堵点和痛点,强调事前预防、事中救助和事后评估的综合解决方案;较60年代的项目分类及内容更为细化,政府间事权与支出责任趋于清晰,开始探索对项目有效性的检验。

然而该时期的援助项目随着社会进步发展而显现出一些弊端:很多职业有专业培训或大学学历的硬性要求,而20世纪70—90年代的培训模式在进入新世纪后越发显得复杂刻板,滞后于快速的社会经济发展步伐。

2.现行青年重点群体就业与职业培训项目的经验分析

美国国会于2014年通过了《劳动力创新与机会法案》并被总统签署成法律,该法案替代了《劳动力投资法案》。当前由《劳动力创新与机会法案》第1编授权的四个主要的联邦青年就业与职业培训项目—青年活动项目、就业工作团项目、青年建设项目、再就业机会项目(青年部分),均由劳工部的就业与培训局(ETA)来管理。所有的项目均为低收入和有就业障碍的青年重点群体提供就业、职业培训和教育服务,例如,地方劳动力开发区必须为根据青年活动项目获得服务的青年提供具体措施,包括职业辅导制度(Mentoring)、学徒制(Apprenticeship)和追踪调查等;青年建设项目参与主体参加就业及与住房和其他建设类工作相关的活动;就业工作团则是仅有提供居住服务的项目之一,青年可以就地居住并获得医疗服务、儿童保育等财政救助。

(1)建立教育、职业和服务社会三位一体以及政府、学校、企业、社区等多方联动的援助目标

四个项目都致力于提升美国青年重点群体的教育水平(高中及高中后教育文凭,包括专科和本科等)和就业层次(社会中受欢迎的热门行业),实现多方(如政府、学校、企业、社区等)共建共享共治,让这类群体能尽快掌握技能,摆脱困境,跳出风险,服务社会,将弱势转化为优势。

例如,1青年活动项目旨在提升青年重点群体的教育与技能竞争力,促进他们与用人单位之间的有效连通,实现学业和就业成功。

2就业工作团意在与各州和社区合作,为全国范围居住中心中的青年重点群体提供集中的社会、学业、职业和技术教育以及服务式学习机会,帮助他们与劳动力市场建立关系,获得中学文凭或社会认可的专科证书,促进其成功就业,受雇于热门行业或服兵役;帮助他们继续中学后教育深造,比如上本科或参加学徒制项目;培养他们负责任地履行公民义务。

3青年建设目标在于让青年重点群体有能力获得教育和就业技能,以实现热门职业、中学后教育和培训机会方面的自给自足;为青年重点群体提供服务社区等有意义的工作;培育低收入社区中青年的就业和领导力技能,及其对社区开发的奉献精神;充分利用青年重点群体的活力和天赋,为无家可归者扩建长期性经适房;提高社区及其他非营利设施与公共设施的质量和能效,包括服务于无家可归者和低收入家庭的设施。

4再就业机会(青年部分)计划资助青年罪犯和有辍学风险青年的相关行动,并为有卷入司法体系风险的青年提供支持。

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(2)广范围和严标准选定包括残疾青年、流动青年、在校及辍学生、退役军人等目标人群

对参与者身份进行严格筛选与广泛界定,确认的标准包括:年龄范围(14~26岁)、贫困家庭者、辍学者、有犯罪史者等。四个项目中的参与者属于当前美国政策制定者、研究者及青年利益倡导者们所认可的“青年重点群体”范围,其中,一部分青年重点群体是缺乏其家庭的经济援助和精神支持;另一部分则是因身体残疾、心理疾病、青年司法史或其他挑战而在找工作时遇到困难。

比如,1青年活动选取的是14~21岁的在校青年和16~24岁的辍学青年。前者包括在读者、低收入者、符合特定条件者(如缺乏基本技能、怀孕或为人父母者)、英语习得者、无家可归者或目前和先前处于寄养家庭者;后者包括达到特定标准者,如高中辍学者或低收入者。这里的低收入者是指住在高度贫困地区的青年。

2就业工作团救助的是16~24岁并符合下列中的一个或多个条件的低收入青年:基本技能缺乏者(学业和职业所需的英语听、说、读、写、算能力);辍学者;无家可归者、离家出走者或处于寄养者或寄养超龄者;单亲父亲或母亲;严重形式的人口贩卖受害者(由《人口贩运受害者保护法案》界定);需要附加教育、职业和技术培训、劳动力预备技能者(将来能稳就业和保就业,以实现经济自给自足,参加定期学业)。符合资格标准的退役军人也可以参加该项目。如果退役军人在役时的收入(在申请该项目之前的六个月之内)超过了该项目中的收入限制,那么该项要求对他/她就不适用。

3青年建设资助的是16~24岁的青年,包括低收入家庭成员、寄养者、犯罪者、残疾者、处于监禁中父母的孩子、流动人口、辍学者。4再就业机会(青年部分)计划资助青年罪犯和有辍学风险青年的相关行动,并为有卷入司法体系风险的青年提供支持。

(3)构建科学合理、动态高效的援助资金分配和绩效评价机制

在资金分配上,四个项目大多数属于专项拨款中的项目拨款(青年活动除外,其属于公式拨款),也叫竞争性拨款,其资金分配都严格遵循法定性、竞争性、专项性和时限性。每一笔拨款的支出必须要有特定法案的授权,即“无授权不拨款”,同时为限定资金拨付的额度提供了指导,以执行授权活动;资金的分配必须以受款方间的互相竞争及后续排名为基础,降低了受款方的惰性,作为申请者的受款方必须详细说明特定时间框架中活动类型及其成本;资金的专款专用,使得受款方只能将资金用于指定范畴,体现出联邦政府的政策优先权超越了州和地方偏好,避免了受款方对款项资金挪作他用的风险;拨款具有1~3年的周期性,并非永久性,有利于项目内容的灵活调整,为项目预期与创新留有余地。

例如,1青年活动的资金是根据公式分配给州劳动力开发委员会,该公式含有州失业青年和经济青年重点群体的相对比例。州委员根据该公式将资金再分配给地方劳动力开发委员会,地方劳动力委员会一般与地方实体(如非营利组织、社区学院)签订合同以提供相关课程及职业技术培训等服务。拨付给州和地方必须用于辍学青年的资金比例不能低于75%。

2就业工作团规定,劳工部与营利性和非营利性组织(联邦、州或地方机构、地区职业技术学校、私有组织)签订两年期的合同,来运行就业工作团中心,还与美国农业部下属的国家森林局签署跨部门协议(该部门运行着专注于维护、开发和管理公共自然资源或公共游憩区的23个平民保育中心),资金根据上述组织的申请评分排名,以竞争性的方式拨付。

3青年建设项目则以竞争性方式拨款给社区型组织、信仰型组织和根据《劳动力创新与机会法案》第1编开展活动的实体(如地方劳动力开发委员会)、社区行动机构、州或地方住房开发机构、印第安部落等。

4再就业机会(青年部分)按照《劳动力创新与机会法案》的评估和研究授权,拨款以竞争性方式分给各类实体,包括社区型组织、学区和州级成惩教署。

在绩效评价上,四个项目使用大致相同的可比可测绩效测度指标来评价绩效,比如退出项目后的受教育、培训或无补贴就业情况、中位收入、学历/文凭、就业保留率、可测度的技能增长率、服务于用人单位的项目有效性。关于对项目绩效测度与评价指标做出的这些明确规定,有助于优化财政资金支出结构,提高资金使用效率,节约公共财政资源;有利于今后财政资金分配精准施策、提质增效、突出重点、攻破难点,有效实现绩效目标。

(4)针对不同目标群体,实时丰富项目活动的供给类型和范围

青年活动规定,每个地方劳动力开发委员会须提供14种活动范围:助教、学习技能及其他学术活动;可供选择的中学服务或辍学复学服务;有偿和无偿工作经历,如暑期就业机会、学徒前项目、实习和工作跟踪以及在职培训机会;支持性服务;成人职业辅导制度;后续检验服务等。就业工作团规定,青年通常住在就业工作团中心,接受集中强化的社会和学业支援、职业和技术教育以及参与服务式学习机会。

青年建设规定,青年必须花40%的时间参与某项工作和技能开发活动;花另外50%的时间参与教育和相关服务,以及能满足自身教育需求的活动,涉及建筑行业以及其他热门行业/职业中的培训和资助。再就业机会(青年部分)根据《劳动力创新与机会法案》的试点和示范授权,受款方基于拨款类型提供各种活动,包括释放前服务、职业辅导制度、住房、案件管理、就业服务和暴力预防策略。

(5)四个项目并非“各自为政”,而是在特定机构的协调下彼此配合

《劳动力创新与机会法案》包括激励或要求项目彼此协调的规定。州劳动力委员会(负责执行州级的法案项目,分配资金给地方的劳动力开发委员会)中的机构代表在协调合格青年的就业、培训或教育需求方面展现了丰富经验和专业知识。根据协调统一的州劳动力计划,为了让受过教育和有技能的劳动力做好准备,并满足用人单位雇佣技能型劳动力的需求,各州需要提交一份对州战略远景和目标的说明。

接受执行青年活动项目资金的地方劳动力开发委员会,需要描述并评估地方领域中的青年劳动力投资活动的类型和可用性,必须确认好此类青年劳动力投资活动的成功案例;地方劳动力委员会建立了一个常委会来提供信息并协助规划针对青年重点群体的服务供给。此外,青年活动项目、就业工作团和青年建设项目都与由地方劳动力开发中心运行的一站式职业中心建立合作关系,协调社区中针对所有青年和成年的就业及其他服务的联邦项目。

综上,《劳动力创新与机会法案》废止了15个重复性培训项目,增设并注资新学徒基金,在全国范围内提供设计灵活的培训项目资金;制定“绩效指标”以测度具体培训项目运行情况;更加注重学历文凭的提升,通过教育部门认证职业技能、授予高等教育学位等举措,激励了就业与职业培训体系创新,大大增加了青年重点群体以自我提升和个人发展为导向的教育与就业机会,帮助他们获得21世纪职业必备的基本技能。因此,《劳动力创新与机会法案》被视为里程碑式的立法,力图强化和完善美国的公共劳动力开发体系,帮助美国民众,包括青年和那些有明显就业障碍的人从事高质量工作和职业,并支持用人单位招聘和留用技能型工人。

早期与现代项目的最大区别在于前者“授之以鱼”,后者“授之以渔”,该时期关于青年就业的法案迭代升级,确保政策连贯与动态调整的灵活统一,对青年重点群体的财政帮扶实现了从直接浅层的资金救助到深入职业培训、教育和社会服务的适配性转变,扶持该群体实现经济独立、职业和学业目标。值得一提的是,现代的就业和职业培训项目重视职业生涯的规划创新,强调领导能力开发和社区服务,并因州级劳动力和资金供给而不断完善,大大提升了广大青年(包括青年重点群体)积极应对重大节点性危机的可持续能力,为美国培养和储备了积极参与全球经济竞争的现代化劳动力。

三、美国经验对中国的启示

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纵观历史,无论是项目初探,还是法案变更,面对当时所处的特殊大背景,每一届美国政府在提供基本公共服务以应对经济波动或衰退时,首先攻克的就是青年失业问题,从大萧条、反贫困战到扩张成熟,再到疫情时代,解决青年(包括青年重点群体)就业和再就业体制机制安排,才能有效防范社会风险,达到稳定与发展齐头并进,由美国救助青年重点群体就业的历史经验脉络可观:在核心指导理念上,实现了以救济为主到开发与救助结合的转变;在宏观战略理念上,实现了以救助开发为主到统筹推进的转变;在具体实施理念上,实现了以单向主导为主到单向主导和互动参与并举的转变。这三条历史主线对后疫情经济时代下党和政府为保民生而提出的优先稳就业、保就业的核心战略实施很有借鉴意义。

1.多部门系统联动参与就业制度创新的顶层设计

美国在聚焦青年重点群体就业问题时,由国会(立法机构)牵头,指导授权和拨款委员会、劳工部、住房和城市发展部、学校、社区、企业等机构,成立专门的多层级劳动力委员会,负责管理和强化针对州和社区的就业与职业培训项目及活动间的协同性,形成“耦合效应”,将切实解决青年重点群体就业问题纳入整体性制度框架中。我国在为青年重点群体就业纾困解难时,应授权多部委联动,加速出台或创新专业立法,逐步取代前期存在的各类过渡文件、通知、办法等,为青年重点群体的各类权益保障提供法理依据,比如依据《劳动法》构建劳动关系协调机制,协商各级政府、工会、企业做好职责分工和联合参与,这将有利于就业法规的统筹实施。跨部门综合政策方案的制定,有利于国家从宏观、中观及微观三个层面来共同下好就业一盘棋。

未来需要在国务院总体协调基础上,吸纳教育部、人力资源和社会保障部、财政部、科技部、产业界等作为政策动议、执行的共同主体,在中央政府层级建构青年就业多部委合作机制。此外,企业是吸纳青年重点群体的核心市场主体,在就业扶持政策框架的具体实施过程中,需要产业界民间力量在不同阶段的高度参与,应建构“政府-学校-产业界”的三位一体就业扶持机制,充分保障政府决策和政策执行的高度成效[13]。

2.问题分类项目化,项目执行赋能化,赋能阶段长效化

美国在应对青年重点群体就业问题时,是将群体面临的难题分类纳入项目框架下,每个项目各司其职,有效避免了痛点问题的混乱和解决方案的重叠,节约了财政资源。我国在援助青年重点群体就业时应构建“点对点”的匹配项目,根据各类项目制定长效政策,并做到项目要素与政策指引的结合,有利于该类项目的长效性,降低每次重大突发事件(如新冠疫情)时应对青年重点群体就业与失业问题的成本,提高运行效率。

目前国内出台的相关文件虽然体现了政策创新性,但更多偏向的是事后财政直接救济,长期以往容易培养出青年重点群体的懒汉思维和依存倾向,甚至造成民粹主义,而应该借鉴美国就业与职业培训项目重在事前预防,这样在每次危机降临时,与项目紧密结合的政策才能实现动态赋能,使广大青年重点群体群体在风险中主动抢抓机遇,而不是被动接受政府救济。

基于美国的变“输血”为“造血”,建立事前预防长效机制的经验,因为依靠公共援助体系的青年通常在成年时就会失去所需的援助,失去健康保险覆盖、职业服务及额外收入。因此,我国在青年重点群体就业的救助体系上,要注重阶段性、精准性和多元性:

一是在社会经济发展的各个阶段,都要注重青年重点群体学业与职业、实习与就业的持续衔接,培养其高效率、不断线的学习力和工作力。

二是推动青年重点群体就业服务精准化,根据各自条件并贴紧社会、产业、企业、个人发展需求,构建精确识别、精细分类、专业指导的服务模式,提供个性化就业措施和方案。比如,建立终身职业技能培训制度,依托中国特色学徒制和专项培训等方式,持续提升劳动技能和素质。

三是促进就业服务主体多元化,激励和汇聚多方社会力量广泛深入参与就业服务,探索建立就业指导专家等专业团队,多渠道地为青年重点群体提供脱虚向实的职业培训,这有利于社会环境的稳定和人力资本的积累,也将为疫情之后的经济发展提供高素质的劳动力大军,为推动高质量就业奠定储备基础。做到未雨绸缪,再次遇到全球性重大突发危机时就能打出有效组合拳。

3.强化财政精准激励引导,扩围就业基本盘

在我国,作为市场经济核心力量的中小微企业贡献了50%以上的税收,60%以上的GDP,70%以上的技术创新,80%以上的城镇就业人口[14],是吸纳我国青年重点群体就业的主渠道和主力军,财政政策必须要积极作为。同时,针对青年重点群体,财政还要精准施策:

一是创新税收政策体系,厘定税收优惠重点,将普遍降费降息与定向减税减租向劳动密集型企业倾斜。

二是细化财政投资结构,强化行业导向调整,激励企业“产学研”一体化创新,扩围市场化与社会化就业大盘,同时对青年重点群体开展专业技能培训和税收优惠,提高服务业对该群体的吸纳比例。

三是完善更精准的财政预算安排。通过设立涉及年龄、学历、收入等指标的测度体系来确定青年重点群体,并提高资金分配的科学合理性,强化绩效考核和问责机制,以构建应保尽保的援助体系。

四是扩展就业政策的援助时段。在校阶段,激励院校和劳工组织深入调研各类企业现实需求,针对青年重点群体开设指导性强的就业前培训课程,做到“学中干”,根据用工单位需求提前实习,做好就业准备,积累经验教训,提升职场初期体验感;在职业发展初始阶段,建立“干中学”培训机制,提供助教职业跟踪及后续检验等服务,增强青年重点群体的职场适配性和就业可持续性。

王少康:中国财政科学研究院博士研究生

参考文献:
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