图源：视觉中国

攀枝花，这个地处四川西南的小城因为在全国范围内首次发放育儿补贴而备受关注。针对按政策生育第二个及以上孩子的户籍家庭，每月每孩发放500元，直至孩子3岁，也就是说，每个符合发放标准的孩子可领取1.8万元补贴。育儿补贴仅面向攀枝花户籍人口，设置了一系列前置条件，包括夫妻双方户籍均在攀枝花，且均参加了攀枝花社会保险，按政策生育第二、第三个孩子并且落户攀枝花。只要符合这些条件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可领取育儿补贴。

中国应推出育儿补贴的建议，此前一直停留在学者的建议层面，但没人想到攀枝花会在全国抢跑。相比于攀枝花的迅速动作，国家层面却在推出育儿补贴上踟蹰不前，在7月20日发布的被视为三孩配套政策的纲领性文件中未见相关表述。

鼓励生育的决心已下，被视为标志性政策工具的育儿补贴是否会在全国提上日程？

攀枝花为何“抢跑”？

发放育儿补贴其实只是攀枝花6月12日发布的《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》（下称“人才十六条”）中的一条措施，7月28日攀枝花召开新闻发布会解读文件，时间点刚好在7月20日《中共中央、国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）对外发布之后，攀枝花旋即被认为在出台细化的鼓励生育政策，特别是育儿补贴政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委会对《决定》涉及的内容进行分工落实，中国不同区域间差异比较大，各地区也会陆续出台鼓励生育政策。攀枝花确实行动比较快，政府按照自己的理解和当地实际情况出台一些相关措施，这是地方自主性的体现，但攀枝花这样做并不意味着其他地区也应该这样做。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健提醒《中国新闻周刊》，攀枝花出台“人才十六条”不完全针对生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一揽子”政策。

相比于外界对于生育政策的关注，“人才十六条”本质上是一份近几年常见的地方“抢人”政策，内容还包括“零门槛”落户、吸引外来人口来攀就业的用人单位给予一次性就业奖补等措施。2017年攀枝花也曾出台《攀枝花人才新政七条》，而不断推出人才政策的背后是攀枝花人口规模小，并且常住人口仍在减少。

“七普”数据显示，2020年攀枝花常住人口121.22万人，与2010年“六普”121.41万人相比，减少1918人。

一位曾参与攀西地区（攀枝花-西昌地区）“十三五”“十四五”发展规划纲要编制的学者告诉《中国新闻周刊》，攀枝花常住人口流失并不让人感到意外，甚至会成为长期趋势。“一方面是地处四川边缘的攀枝花必然受到其他经济高地虹吸效应影响；另一方面攀枝花是典型的资源型城市，因为在渡口镇发现钒钛钢铁资源而在‘三线建设’中兴起，此前产业结构单一，以钢铁业为主，而近年钢铁业下滑，攀枝花同样面临一些老工业基地的窘境。”

不过，10年间常住人口数量减少约2000人，攀枝花似乎并未遭遇如东北地区那样显著的人口外流。“主要是由于攀枝花人口基数与GDP规模均较小，衰落更不容易被察觉，另外就是因为近年当地水电站建设带来一定乘数效应，吸引了部分外来人口。”前述学者解释说。

但目前约120万常住人口显然与政府的目标有所距离，“人才十六条”是围绕建设现代化区域中心城市这一目标而制定。“大山大川大事业，要实现上述发展目标，需要与之相协调的人力资源做保障。”攀枝花市政府秘书长申剑透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增约30万、总人口达到150万。

5年内新增约30万常住人口，前述学者认为短期内实现这一目标并不困难，“随着攀枝花本地与周边地区密集开发水电站，短时间内肯定仍然会有大量建设工人聚集，并带动第三产业就业人员，但关键是这样的人口流入并不可持续。”他认为，攀枝花转型的优势产业是钒钛产业，有可能吸引钒钛产业相关科研人员、产业工人集聚，而其他产业人才聚集的可能性不会太大。

相比于鼓励生育，攀枝花实现常住人口增长可能更多要看当地产业的吸引力。“即使攀枝花本地生育率提升，孩子成年后也不一定在当地就业，相比于鼓励生育可能更需要其他配套政策吸引人到当地就业，促进人口回流。”社科院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸告诉《中国新闻周刊》。

争议育儿补贴

但相比于关注一座位于四川边缘的地级市吸引人才的政策，人们显然更热衷于讨论攀枝花开先河的育儿补贴政策。

“攀枝花开了一个好头，虽然育儿补贴的额度不算多，二孩、三孩每个月补贴500元，并且只补贴3年。”人口学者何亚福认为，从其他国家的经验来看，只要是鼓励生育的国家几乎没有不发放育儿补贴的情况，当然补贴金额与补贴时限有所不同。

宋健将鼓励生育的政策划分为三类：生育保险和津补贴、生育休假制度、配套设施和服务。“一些国家可能以实物的形式发放津补贴，免费提供孩子0~3岁时使用的尿不湿、奶粉等，也属于津补贴一类政策。”

相比于其他国家，攀枝花此次确定的育儿补贴额度与时限都显得比较单薄。以同为东亚国家的日本为例，在孩子初中毕业前均可以领取育儿补贴，3岁以前，每个孩子每个月可以获得1.5万日元补贴（约合人民币900元）；从3岁到小学毕业，一孩、二孩每月可以领取1万日元补贴（约合人民币600元），三孩及以上的补贴额度可以达到1.5万日元；孩子上初中后每月还可以领取1万日元补贴。

而日本在鼓励生育方面的开支尚不及一些欧洲国家，携程联合创始人、人口经济学家梁建章曾基于OECD的数据进行统计，2015年日本用于家庭福利的财政支出占GDP的比例在1％~2％这一区间，相比之下，芬兰、瑞典、挪威等北欧国家这一比例高达3％以上。

此前曾有全国人大代表提交发放育儿补贴的议案，曾征询何亚福的意见，“我当时就建议中国的育儿补贴发放到6岁比较合适，直接与义务教育阶段相衔接。”按照何亚福的设想，中国推出育儿补贴的时点不会太晚，可能选择在人口负增长之后出台国家层面的补贴。从其他国家的经验来看，除了国家层面统一的育儿补贴，一些地区还会额外发放补贴，典型的就是韩国首尔。“国家层面的补贴水平可能比较低，但两者可以叠加。”

其实，近年来关于育儿补贴的呼吁始终未断，但是在7月20日发布的《决定》中并未提及育儿补贴，经济激励措施以税收减免、住房优惠为主。

2019年实行的新个税法已将3岁以上子女教育列入个税专项附加扣除范围，纳税人的子女接受全日制学历教育的相关支出，按照每个子女每月1000元的标准定额扣除，《决定》进一步将3岁以前婴幼儿照护费用也纳入个税专项扣除。同时提出，地方政府可以研究制定根据养育未成年子女负担情况实施差异化租赁和购买房屋的优惠政策。

为何中国在发放育儿补贴的问题上始终谨慎？“攀枝花的育儿补贴政策一经发布，我就开玩笑说想起当年制定的每月5元独生子女费。”宋健认为，当年在独生子女费的问题上就走过弯路，“随着时间拉长，每月5元的费用很难起到实质作用，但是涉及的人群又非常广，对财政造成一定负担。”

她认为，中国难以引入育儿补贴的重要原因就是中国庞大的人口基数，即使育龄人群基数在下降，也比普通欧洲国家一个国家的人口都要多，所以一旦开启补贴，持续性是一个非常大的问题。“涉及现金补贴的政策要特别谨慎。”

但何亚福却认为，如果说现在我国财政条件不能支持育儿补贴，未来就更会捉襟见肘，因为现在老龄化还不算很严重，将来国家财政很大部分要去补贴养老金。“以中国家庭福利支出占GDP的比重不到1％的水平来看，仍有提升的空间，其中就包括育儿补贴支出。”

家庭福利支出占GDP的比重每提升1个百分点，生育率就会提升0.1。这一组数据在讨论鼓励生育的政策时经常被提出，当然，家庭福利支出，或者说鼓励生育支出的形式不只有育儿补贴一种，梁建章就认为，平均应该给予每个孩子100万元人民币等值的奖励，但是形式可以包括现金、减税和购房补贴等。

这牵涉到除去财政能力外另一个重要问题，在鼓励生育政策的工具包中，直接发放育儿补贴真的有效吗？

在宋健所划分的三类鼓励生育政策类别里，她认为生育保险与津补贴存在的争议最大。“从学术角度来看，补贴效果的确定性并不清晰，一些补贴政策有效可能与补贴的胎次有关，比如补贴对一孩有用，但对鼓励生育二孩三孩就变得无效。在政府财政负担与可能起到的效果之间并不成比例，这使补贴不是性价比最高的政策选项。”

虽然没有育儿补贴，但中国的生育保险中包含有生育津贴，发放标准为本单位当月人均工资除以30天，乘以休假天数。宋健认为，与其发放育儿补贴，不如进一步扩大生育保险的覆盖面积，“目前有很多灵活就业的女性没有被生育保险制度覆盖，比如一些打短工的女性，一旦怀孕自然会终止工作，他们其实是被漏掉的人群。”

这一思路与一些地方政府的意见相合。今年年中，广东省卫健委在答复省人大代表关于生育补贴的建议时表示，现阶段，广东省生育保险制度中已包括生育津贴，至于实行生育津贴之外的其他现金补贴，还需要统筹考虑各地财政状况、经济社会发展水平及承受能力，作进一步的研究测算和政策论证，将继续加强这方面问题的深入研究，并与有关部门积极沟通协商。

但是何亚福依然看重发放育儿补贴的象征性意义，“育儿补贴的多寡并不重要，重要的是发放补贴本身所传递出的国家政策取向，也就是鼓励更多生育子女。正如《决定》取消社会抚养费所传递出的象征性意义一样，意味着国家从限制生育彻底转向鼓励生育。”

攀枝花市卫健委在谈及每月500元的育儿补贴的意义时也表示，主要起正面的激励、导向作用，是一种诚意的表态。

如何有效鼓励生育？

中国应该采取鼓励生育的措施已经成为共识，而且政策已然转向。尽管从2013年就放开“单独二孩”，到2016年实施全面二孩政策，再到今年放开三孩，但是何亚福却认为政策转向鼓励生育不过是近几个月的事。“虽然2016年就全面放开二孩，但当时的政策取向仍是限制生育，标志便是仍然对超生人口征收社会抚养费，进行经济处罚，直到此次《决定》才废除了社会抚养费。”

政策转向的原因与全面二孩政策未达预期有关。国务院发布的《国家人口发展规划（2016-2030年）》曾预估，在2016年“全面两孩”政策实施后，2020年总和生育率达到1.8左右，但“七普”显示的生育率仅有1.3。而且中国每年的出生人口数已经连降4年，除了二孩政策出台当年全国出生人口数量所有上升外，随后便不断下降，跌至2020年的1200万人。

“从二孩堆积效应来看，二孩政策开头两年还是有比较明显的效果，这两年二孩占新出生人口的比例都比较高，每年多出生200万到300万二孩，但是调查显示生育三孩的意愿仅为生育二孩意愿的十分之一，因此三孩政策带来的额外人口增长每年可能仅有二三十万。”何亚福认为，如果配套措施不到位，全面放开三孩的政策对提升生育率几乎不会带来影响。

这一方面是由于育龄女性基数的收缩，另外按照厦门大学社会与人类学院副教授常青松的判断，人口从“政策性少生”转变为“意愿性少生”，政策限制已经不是人们不愿意生育的理由。

那么，如果说津补贴是“性价比不高”的鼓励生育政策，当下的鼓励生育政策该如何设计？宋健提醒应该更多关注生育休假制度与设施和服务提升，用她的话说便是“制度建设和完善服务体系，这些投入多少都不为过”。

她介绍，“前两天在全国人大参与修法，我发现大家好像都不是很清楚生育休假制度的基本分类，一说到‘休假’都在谈论产假。其实产假只是围绕女性分娩前后的‘刚性休假需求’，包括生育前的临产期，以及生育后身体恢复的时间，产假不需要太长，98天足够了。”

从国际经验来看，生育休假制度可以分为三类：产假针对女性，陪护假针对丈夫，而育儿假针对父母双方。“后面两类假期按照其他国家的经验来看是非常有效的，如针对丈夫的陪护假，普遍是30天，在二孩政策实施期间，也有一些地区推出所谓陪产假，但实施过程中男性女性都能休。从国际经验来看，一些生育率通过休产假制度得以不继续下跌甚至有所回升的国家，采取的措施都是男性必须要参加育儿过程，如果男性不休陪护假的话就自动作废，比如北欧国家规定陪护假不能转让后，85％的丈夫都会休陪护假。”宋健解释。

设施和服务也存在很大改善空间，比如现在托育服务面临很大的空缺。“从50年代我国托育很发达，再到90年代之后，这部分责任回归家庭，现在家庭慢慢变得不可承受，需要再释放到社会上。”宋健表示。托育面对0~3岁的婴幼儿，目前我国大概4000万这一年龄段的婴幼儿，但入托率只有个位数，大概在5％。而在欧洲国家，特别是原来的东德，可以达到90％~100％，两德统一之后，也可以超过50％，这是欧洲常态。 

从“七普”数据来看，中国家庭的平均规模为2.6个人，实际上很多都是一人户和夫妻户。“如果只有5％左右可以得到社会托育服务，就只能借助于老人，老人如果身体有问题，或者意愿上不愿意的话，养育孩子就会很困难。”何亚福也认为托育服务是否发达对于生育意愿的影响很大。

而且其中不乏一些更细节的制度安排，“中国很多幼儿园还有小学放学时间比较早，远远早于父母下班时间。”在何亚福看来，这样的细节恰恰决定了一个社会是否是一个生育友好型社会，而因为中国限制生育多年，整体的社会氛围并不利于养育孩子。

＊本文转载自微信公众号“中国新闻周刊”（ID：chinanewsweekly），作者陈惟杉。文章为作者独立观点，不代表芥末堆立场，转载请联系原作者。