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【解读】新修民办教育促进法“二审”变数,“配套制度”争议如何解?

作者:辛巴 天一 发布时间:

【解读】新修民办教育促进法“二审”变数,“配套制度”争议如何解?

作者:辛巴 天一 发布时间:

摘要:距离教育法一揽子修正案的“三审”或许仍有两到四个月的时间,这几月,决定了未来三到五年民办教育的发展步伐。

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《教育法律一揽子修正案(草案)》在12月26日经全国人大常委会二审时未能全获通过。全国人大法律委员会建议,该草案中《民办教育促进法修订案》(下称修订案)暂不交付表决,“待进一步完善后,适时提请全国人大常委会再次审议。”

修订案规定对民办学校分类管理,即办学者可以自主选择学校性质:非营利性或者营利性民办学校——非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学;营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配。

该分类管理制度意在鼓励更多民间资本进入办学市场,这将有利于中国教育水平通过市场化的方式获得提升和发展。同时,对现已存在的大量民办教育培训机构来说,也将有充分的正当性接受社会资本,与其他企业一样享有融资、上市等权利。但同时,选择成为营利性法人的办学机构,也将不再享受土地、税收等优惠政策,办学成本大幅提高。

今年1月,包括民办教育促进法在内的一揽子修正案获得国务院常务会议的通过,开始进入人大常委会立法程序,并在今年8月份经过全国人大常委会一审。此前,芥末堆的报道中曾乐观预计,若审议顺利,配以部门和地区实施细则,阻碍民办教育发展的“身份问题”将在三年内得到解决。

主要的争议点在“配套制度”

不过,此次全国人大常委会“二审”,对分类管理问题不予通过,整体延迟了这一修法进度。 

综合新华网、法制日报和财新网的报道看,此次修法的争议点主要在“缺乏营利性民办学校相关的配套制度”: 

1. 政府给予“非营利民办学校”,土地、税收等优惠;而“营利性民办学校”无法享受上述优惠,办学成本陡增。 

2. 非营利性民办学校变更或终止时,其财产在清偿债务后应“继续用于教育事业”。这实际将造成办学者在变更或终止时,无法拿回个人原始资产。 

3. 很多公办高校下设的“民办二级学院”需要重新定性,其“母体”公办校作为非营利性学校是否还应获取回报存疑。

在一些教育行业从业者看来,这些争议的焦点集中在配套制度,并不影响“分类管理”本身的基调。实际上,办学成本问题,相对中国家庭对优质教育的急切渴求,在很多地方“不是问题”。而办学主题变更和终止时如何处理财产和债务等问题,也可以通过后续配套的行政条例补充。 

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据知情法律界人士透露,教育法一揽子法案在一审时分歧就比较大,如果二审时未能对分歧条款进行细化,则很难直接通过,三审时将继续细分讨论。

“修法先开口子,对外来资源进入行业有很大价值”一位民办教育办学人士对芥末堆表示。在他看来,受二审“波折”的影响,很多市场化办学资源的“布局思路和步骤都不同了”,如果法案最快后年才能提交(全国人大)表决,实施时间还要更长的话,企业做三年规划时都不会考虑这事了。

而这之前,很多企业都跃跃欲试,希望参与到民办教育的大潮中来。“这次修法相关方都错失了机会,人大委员提出的一些疑问本来事前行业就可以充分回答,因为我们没有成熟的游说机制,导致立法过程的讨论和信息沟通不够充分。”这位办学人士有些遗憾地说道。

“渴望有作为的”企业依旧积极备战

虽然,对营利性学校的管理和实施细则仍存在变数,但很多企业已经在市场化办学方面积极尝试。浙江的子轩教育已经成功在工商登记上注册为经营性教育机构,其董事长岑少栋介绍,上海、宁波、温州都已经开放了对民办教育的这扇门,“昂立当时就是靠着上海的政策从而借壳上市嘛”。

而对于一揽子修正案中关于民办教育部分被打回,岑少栋认为关键原因并不在于民办培训机构,在于民办幼儿园以及一些关于素质教育的民办学校,因为其性质难以界定的原因导致人大对一揽子修正案保持了一个保守的态度。

岑少栋认为,此次二审未通过修订案可能会有几个影响: 

  • 首先,绍兴本来也快要开放营利性教育企业的注册了,但估计会再等一等,地方上像宁波、温州这样推进民办教育改革的政策会放慢。 

  • 其次,类似于龙文、学大这样希望在二级市场上有所作为的企业可能会受影响,尤其是从美股回归A股的教育公司可能会比较难。 

  • 第三,从长远看,这并不利于民办教育的长期发展。

上文中提到的办学人士也表示,修法波折会影响民办教育发展的“气势”,但他打算“该做的继续做”,目前他正在紧锣密鼓准备办学,全套的学校操作系统在研发中,“继续原节奏,可能加快,因为参与的玩家会更少了”。

修法“波折”的远期影响

不过,考虑到当前从幼儿园到大学共有4302万名学生在民办学校就读,一些民办学校脱颖而出,一些学校由民校办成了名校。放开民办学校后,更多资源注入的民办校,将成为许多公办校强劲的竞争对手,极有可能出现民办的教师身份和待遇以及话语权上升。有人担心,民办教育促进法的修订,将受到来自公立教育体系的巨大阻力。

教育部门对此表态:早在2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中已经明确提出“探索营利性和非营利性民办学校分类管理”的改革方向。教育部政策法规司司长孙霄兵表示,科体文卫领域的分类改革均已完成,教育领域也理应与之同步

而此次修订案二审未能通过,或许还有更深远的影响。

对民办教育分类管理,是中国当下教育改革的“突破点”之一。2014年,高考改革“破题”,上海、浙江等地细化了“分类考试、综合评价、多元录取”的执行方案。

与此同时,公办学校的办学机制也开始尝试调整,总体趋势是,政府不再自己投资办学,但会对教育服务买单(俗称PPP模式)。苏州市教育局局长顾月华在上周举行的联合国教科文组织国际互联网教育合作伙伴会议中分享称:苏州市每年拿1.4个亿购买教育服务,其中就包括“优质的教师服务”。而这,也可以理解为民办教育机构为公立教育做补充的一种方式。

多年以来,江浙沪等地区对教育改革的积极尝试,正在成为全国教育改革的标杆,而这些改革都与民办教育的发展密切关联。来自业内的担心是:如果民办教育促进法在修法环节“卡住”,是否会连带影响公办教育机制的改革?

与当下中国其他领域的改革一样,教育改革同样“牵一发而动全身”。种种复杂问题,需要政府、产业、智库、公众等更加充分的沟通、协商。眼下,距离教育法一揽子修正案的“三审”或许仍有两到四个月的时间,这几月,决定了未来三到五年民办教育的发展步伐。


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