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“分类管理”对民办学校是“利好”?民办教育促进法修正案的春天何时到来?

作者:胡晓玲 许阳 戴春晨 发布时间:

“分类管理”对民办学校是“利好”?民办教育促进法修正案的春天何时到来?

作者:胡晓玲 许阳 戴春晨 发布时间:

摘要:“分类管理”对民办学校是“利好”?

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【芥末堆注】:去年年底,在一揽子修正案二审时,“民办教育促进法修正案未获通过,分歧焦点在于是否对民办学校进行“分类管理”。“分类管理”对于民办学校来说是否必需?具体怎么分、怎么管存在分歧。本文从具体事例出发,对于民办教育促进法存在的几大争议进行了分析,并提出了具体解决方案。

2015年底,全国人大法律委员会建议暂不将《中华人民共和国民办教育促进法修正案(草案)》交付表决。当陈晓民得知这一消息时,他觉得有些失望。

陈晓民是深圳博纳国际学校的创始人,近年来对民办教育促进法的修正颇为关注,因为法律的走向直接关系他对学校的发展规划。而此次《民办教育促进法》修正提及的“分类管理”,他认为对民办学校而言是一个“利好”。

2015年12月26日,在《教育法律一揽子修正案(草案)》二审时,其中的《民办教育促进法修正案(草案)》未获得通过。全国人大法律委员会的意见是,由于“审议意见分歧较大”,暂不交付表决,待进一步完善后,适时提请全国人大常委会再次审议。

分歧的焦点在草案提出对民办学校进行“分类管理”,即划分为非营利性或营利性学校。多数观点认同民办教育分类管理是大势所趋,但具体怎么分、怎么管、原来的民办学校怎么过渡存在分歧。

有观点认为,民办学校分类管理,将推动社会资本进入教育领域,加速教育产业化进程;但也有观点认为,急于推行分类管理,而细则不设置完善,不仅可能难以促进民办教育发展,还可能使民办学校陷入“促退”的境地。

前几日,《民办教育促进法修正案(草案二次审议稿)》在中国人大网公布,向社会公开征求意见,征求意见截止日期为2016年2月6日。

历经30多年发展,中国的民办教育已渐成规模。数据显示,国内登记的民办学校已突破15.5万所,各类在校学生突破4300万,总产值已经达到2万亿。民办教育促进法修正案近期能否顺利通过,为民办教育的健康发展迎来新的春天?很多人拭目以待。

“分类管理”:大势所趋

“分类管理”是这次民办教育法修正的焦点。

“分类管理”,即将民办学校划分非营利性和营利性两类。在提交全国人大的《民办教育促进法修正案(草案)》一审稿中,第五条、第十八条出现“非营利性或者营利性法人”的提法。正在征询意见的二审稿中,上述表述调整为“非营利性或者营利性学校”。

根据这两份意见稿,两类学校将在注册登记、税收优惠、土地优惠、剩余财产处置等多个方面有所区分。法律实施后,此前登记设立的民办学校要在一定时间内按类别作出选择。

近年来,不断有人呼吁对民办教育进行“分类管理”。而《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出,积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。上海、浙江温州等地也开始试点“分类管理”。业界所关注的“分类管理”,其焦点命题是民办学校举办者如何获取回报的问题。

公开资料显示,早在《民办教育促进法》立法阶段,就有部分学者主张参照国际惯例,实行营利和非营利分类管理;另一些学者则主张考虑基于社会主义国情的“奖励回报”制度。《民办教育促进法》在2002年年底通过时,“合理回报”的方案被采纳。《民办教育促进法》在“扶持与奖励”一章中规定,出资人可以从办学结余中取得合理回报,取得合理回报的具体办法由国务院规定。此后的2004年,国务院出台《民办教育促进法实施条例》,明确“取得合理回报的具体办法”的标准和程序。

但“合理回报”并未获得业内的一致认同。广东教育学院民办教育研究中心主任张铁明认为,“合理回报”的条例缺乏可操作性,实施10多年以来未得到真正执行,不利于充分调动民间的积极性。如果借法律修正明确“营利性学校”的存在,有助于恢复投资者营利的“名分”。

“修正一旦通过,对民办教育投资、股权都是很重大的利好。”陈晓民告诉21世纪经济报道记者。他指出,由于现行的《民办教育促进法》未明确营利和产权的问题,限制了企业资本的进入;而过去的法律在一定程度上限制了对机构股权的登记,民办学校更没有上市机会。这限制了投资者投资和参与教育事业的积极性,也无法实施员工持股的激励机制。对营利性学校的明确归类,有望改变当前的投资困境。

陈晓民说,如果这次二审稿能够通过,那民办教育举办者的思维就要转变。毕竟今后有法律的规范,未来也会有大量资本和优秀人才进入教育领域。

落到具体:怎么分?怎么管?

实行分类管理是大势所趋,但落到细则上,具体该怎么管理?

在剩余财产处理问题上,二审稿的规定是,营利性学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定分配;而非营利性民办学校变更或终止时,其财产在清偿债务后应“继续用于教育事业”。

“说实话,我非常担忧。”张铁明说,“民办学校可能会陷入要么交出去,要么艰难度日的两难境地。” 他说的“两难”指的是,在社会保障制度尚未健全的情况下,许多举办者在经济上依赖民办学校。根据二审稿的规定,登记为“非营利性学校”意味着“失去”学校的资产和代际传承;营利性学校的优惠政策又不如非营利性学校,或拉升办学成本。

“按照二审稿对出资人的财产权利的调整,风险是难以估计的。” 浙江大学民办教育研究中心主任吴华表示。他指出,温州试点的方案是,举办者在运行期间可以获得经济利益,终止办学可以拿回投入的资产,风险相对可控。然而,这次修正方案并未借鉴温州的这一做法。

中国教育科学研究院研究员储朝晖表示,二审稿仍未充分承认民办学校的法律地位。需要对民办学校的产权和责任做充分界定,也就是“钱能怎么收、钱能怎么用”的问题。

在储朝晖看来,从国内民办教育实践的现实看,许多民办学校存在不同程度的利益纠葛。如果没有很好地划定民办学校和政府的边界,即明确学校的产权,可能导致在实际操作过程的行政干预甚至权力寻租。例如,非营利性学校需要政府扶持,那就有可能出现不听话的不给优惠的现象,干预学校的自主办学权利。

但从明确产权看,温州试点在产权问题同样“困惑”。当前的推进情况是,温州选择转为营利性民办学校的登记者比例较少。温州现有1000多家民办学校,选择登记只有近一半。其中登记为营利性民办学校的不到100所,而且绝大多数为培训机构,真正营利性的全日制民办学校仅有个位数。

吴华分析,从温州的试点来看,即便对民办学校原有的财产权利进行了保护,例如明确出资财产属于民办学校出资人所有,并明确民办学校办学积累的所有权,但是配套的政策并不完善,特别是需要多个部门的协调,例如在工商登记过程中遭到拒绝等,仍有很多民办学校仍在“观望”中,推进并不容易。

“如何调动各方的积极性,这是分类管理推行过程中需要直面的问题。”他告诉21世纪经济报道记者。

民办学校教师:待遇与身份

影响二审稿推进的另一个问题,是教师待遇问题,包括“我是谁”的身份问题和“发多少”的收入问题。

“如果按照二审稿,营利性学校按《公司法》管理,那这些学校的教师在性质上就是公司的职员了。”张铁明表示困惑。他进一步指出,如果营利性学校的教师按照公司职员管理,那么则有可能导致他们脱离教师法的管理。这可以加剧现实中存在的“公办、民办教师有别”的歧视性成见。结果有可能是,教师为追求待遇和职业发展,会从营利性学校流转到非营利性学校,从非营利性学校流转到公办学校。这将造成教师队伍的不稳定。

对教师激励问题,陈晓民表示,一旦产权明确,营利性学校可以通过股权激励等方式,改变教师的报酬结构,提高他们的积极性和待遇,吸引更多优秀教师的加入。

不过,张铁明担忧,对一般的民办学校来说,转成营利性学校后,其学费上涨的幅度或无法对冲新增的运作成本,因为社会消费能力支撑不了太高的增长。

广州幼儿园的经验也可作为佐证。目前,广州正在实行认定、扶持普惠性民办幼儿园的政策,旨在让普通市民的子女享受低价的幼儿园服务。这与探索民办学校分类管理的思路类似。出席广东人代会的广州人大常委会副主任谢宝怀提到,目前广州很多民办幼儿园都很不愿意接受政府的普惠性政策。其原因是,一旦接受了普惠性政策,就意味着收费要接受政策定价,在广州不能超过每位学生1200元的红线。

“幼儿园教师本来工资就很低,学费再降下来,他们的待遇可能就更低了。所以许多民办教育宁愿不要政府的扶持补助,转而以一般幼儿园的名义向家长收费。”他说。

不过,就上述争议,有些人还是主张“通过再说”。环球雅思创始人、鲨鱼公园儿童大学董事长张永琪表示,不能因为一些细节上分歧影响大方向的决定,可以通过后续出台一些规定等来调整、完善,而不是暂缓民办教育促进法修正。

(本报记者王峰,实习生卓依涟、黄敏对本文亦有贡献)

本文转载自21世纪经济报道

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