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数字化学习时代的教育财政策略

作者:Paul T. Hill 发布时间:

数字化学习时代的教育财政策略

作者:Paul T. Hill 发布时间:

摘要:相比于投融资,财政支出才是一个教育经费的最大来源。

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图片来源:pixabay

美国K-12教育的财政体系对创新和新技术的使用并非抱着一种不偏不倚的公正态度。实际上,这一体系对创新和新技术非常不利。为了解决这个问题,我们的教育拨款体系必须进行深度变革。在目前的模式之下,拨款严格以项目、人员岗位和行政管理架构为中心,而不是以学校和学生为中心,因此我们现在需要一个“钱随生走”的新模式。目前,美国特许学校的财政结构是最佳的原型,但仍不够理想。一个适当的学校财政体系必须能够阻止资金流向无效率的学校,同时为在线教育提供商提供发展空间和激励,以便他们将教育产品推向市场。

一、在线学习的现状

几十年来,未来学家们一直都在展望利用技术来改进教育的前景:让最好的老师为数以千计的学生授课,而不是只给几十名学生授课;而学生们则可以利用计算机系统,根据自己的进度随时学习。这一愿景正在变成现实,其中的部分原因是财政资源的限制迫使K-12学校减少新聘教师的数量,同时促使在岗的教师提高工作效率,在这个过程中,技术可以发挥推动作用。

尽管发明-改进的良性循环在技术辅助教学领域才刚刚开始现身,但我们现在已经可以看到一些极具潜力的领域:

  • 简短的在线课程 (1小时以内):讲解K-12学校学生需要学习的科学和数学课程的所有关键概念。

  • 基础专题的计算机辅助教学 (比如因式分解、 氧化还原方程):对学生进行测试,同时向教师反馈学生已掌握和有困难的知识点。

  • 可反复学习的在线课程:学生可以随时、反复地学习部分内容,直到通过课程软件内置的测试为止。

  • 教学管理项目:可以指导学习有困难的学生用新的方式来领会课程内容,同时让学有余力的学生去学习进阶或扩展性内容。

  • 管理项目:每天为每位学生推送新的在线资料,同时为教师准备具有挑战性的问题,以便学生及时运用刚刚学到的技能。

在类似的领域中,改进的教学模式大有可为。那些不愿意到学校上课的学生可以进行“完全自主管理”的在线学习。自主管理的“虚拟”学校可以满足学生的兴趣、适应他们的学习速度乃至工作安排。学生还可以利用混合式教学模式,即利用计算机和在线资源来进行学习的同时,参加面对面的师生互动,由教师来发现和解决学生遇到的问题,并对学生的学习加以指导。这种“混合式”学校既能实现个性化教学,又可确保有一名负责任的老师在时刻关注学生,从而让家长放心。

在这些方面,技术的使用具备诸多的优势。其中最重要的是,教学内容可以实现个性化,可以快速改编以适应不同学生的需求,从而实现学生的快速持续成长。与此相类似,设备、网络连接与技术提供商方面的合同管理也比传统教师的劳动合同管理更容易。淘汰低效的技术要比替换掉一位工作勤奋但绩效欠佳的教师要简单很多。

尽管具有这些优势,但这些充满前景的技术应用要面对很多政策与制度障碍,其中最棘手、最根深蒂固的就是现有的教育拨款方式。

主要问题可归结为:我们的教育财政体系不是为学校、更不是为学生提供资金,而是为学区的教育项目、工作岗位等提供资金。在这一体制之下,想要把资金从具体的设施、已开展的项目和“铁饭碗”岗位(entrenched staff roles)转移到设备、软件和远程教学人员等新的用途上,即使不是完全无法做到,也是极为困难的。然而为了鼓励技术手段的发展与进步,我们必须寻求公共财政资源的支持——让这些资源跟着学生流动,投向家长、教师和学生本人所选择的在线教育提供商。

目前,只有为数不多的几个州找到了将公共资金投向技术化教学的变通方法,但这些方法不够稳定、不便管理,且问题重重,下文将做进一步的解释。更好的办法是根据“钱随生走”的简单原则,为数字化学习等领域从头建立新的学校拨款体系,让资金流向学生就读的学校或者教学项目。接下来的各部分将介绍如何实践这一原则,以及需要配套采取哪些措施才能为学生和更广大的社群带来最大益处。

本章将详细说明现有教育财政体系的问题,阐述这些问题如何阻碍创新,并解释前文所述变通方式的局限。然后,本章将简要介绍教育财政体系的一个新方案,这一方案将使在线学习和其他有前景的创新发挥出最大的作用。

二、现行僵化的公共财政体系

在20世纪,工程师设计出了能够承受地震的建筑,其中出现了两个阵营。第一个阵营设计出了钢结构建筑:建筑非常牢固,极具刚性。第二个阵营设计出了可以迅速屈伸的建筑,拥有多个独立的结构支撑,可以用多种方式分散能量。在适当的环境中,这两种设计方案都可以达到抗震的效果。

美国的公共教育体系采取的是第二种模式,即灵活、能量分散的模式。这种体系并非铁板一块,而是由多个部分共同组成,每个部分都有独立的支撑方式。在受到外部冲击时,整个架构可以很好的适应,然后恢复原状。

最初,这个组成结构之间相互支撑的体系并非人们有意为之。20世纪50年代,随着法院对民事案件的审理,才逐渐出现了这种体系。国会为特定群体专门设立新的服务项目和应得权益计划;各州的议会启动小规模项目,以解决一些紧迫的问题;学校的教职员工寻求就业保障以及对自身工作安排的控制权;大学追求把关未来教师和管理人员的权力;家庭则努力让子女在最佳学位的竞争中具备特殊优势。

美国公立学校体系相互独立但彼此支撑的组成部分

  • 资金使用方面的规定:政府不为学生或者学校提供资金,而是将资金投向一般教学、课外活动、残疾学生相关的项目、教师在职培训、交通和建筑物维护等特定种类的活动。会计核算的单位是学区,而不是学校或者学生。校长的预算一般为 10,000 至 50,000 美元,而其他支出决策则在联邦、州或者学区的层面上做出。

  • 投资的统一管理:对新教材和新技术的投资由学区负责管理。学区将总预算的 10% 投向教师带薪职业培训与其他培训,但由多个部门各自管理其中的一小部分,而且这些部门启动的项目相互独立、效果不佳。此外,这些资金不能用于其它提高教师队伍素质的方式,比如向优秀的年轻教师提供更高的薪水或者签约奖励等等。

  • 人力资源方面的规定:州一级的许可要求为教师和校长规定了准入标准。雇佣之后,教师根据集体谈判的协议被指派到学校。在大多数地方,资历最高的申请者获得职位。教师的工作时间、与学生每日交流的时长、参加会议或者履行其他职责的义务都在劳动合同中进行了明确规定。

  • 教学方面的规定:教师和学校在选择教材和教学方法方面有一些自主权。但是,州一级的课程规定要求学校覆盖一系列学科,并规定时间安排(具体学科的教学时长、教学日和学年的长度)。最后,有关残障儿童和双语教育的联邦法律还明确规定了各类学生应获得的教育服务和以及获得教育服务的条件。

  • 学生就学方面的规定:学生一般安排到家庭附近的学校就读。尽管学区允许转学,但只有在转入学校有接收名额,且转学不会加深相关学校的种族不平衡问题时才能实现。一些家庭不愿让子女在目前的学校就读,因此校长和学校有义务做出各种通融和妥协性安排。学校不能专注于某一种教学方法或仅仅吸引认同其理念的家庭,而要受制于那些在子女就学问题上别无选择的家长的意愿。

美国的教育拨款体系成型缓慢且随意,这是各种游说活动等政治因素的产物,而非源自设计与规划。例如,联邦政府的《初等与教育法》在1965年制定时仅涵盖不多的几个教育项目,而随着时间的推移,出现了新的资金流和相关规定 (用于从教师职业发展到双语教育等各种不同的目的)。

其结果是,规则和规定十分庞杂,又与不断扩大的各种资金渠道相联系,每种渠道的资金都有自己的使用范围和报告要求。有志于改变这一体系的人以及其他教育创客深陷这种拨款模式,无法脱身。

本文补充说明中的“美国公立学校体系相互独立但彼此支撑的组成部分”大致描述了五个阻碍和延缓创新的因素。在目前的制度中,拨款的优次级别明显,且定向不宜转移,由此阻碍和延缓了创新。因此,具有创新思想的人想要让自己的想法得到采用——甚至仅仅是严谨的试验——都非常困难。因为这些想法包含一些需要拨款的新方案或需要替换现有的固定拨款的项目。教育系统以外的人士认为,面对日新月异的技术革命和经济发展,美国的学校未能实现相应的变革,这是由于缺乏新理念而造成的。但这明显不是事实。一些教师、校长和技术创客们一直都有很好的想法,并在小范围内进行了实践。目前的教育财政体系是允许这种小范围变革的,但不允许触及其根基的大范围变革。

由于资金无法从已确立的拨款项目转向其他项目,好的想法因没有拨款而无法得到充分研究和发展,也不能通过有说服力的方式得到展示。即使有创新意识的人士有了好的技术应用想法,他们也会认为自己为K-12教育体系思考出的技术应用不会得到拨款支持,因此就会转而投向其他领域。

我们目前的财政体系成本极为高昂。对于可能研究出好方案的实验探索,这一体系起到了阻碍作用;而对于搞清哪些做法有效,哪些做法无效,这一体系又是抗拒的。这些不足在我们的教育体系内是根深蒂固的,而且并不只在教育领域是这样。本文将阐述,我们完全可以确立一个可行且令人满意的学校拨款体制。但是,要想打破现行K-12 教育体系的庞杂系统,我们需要进行根本性的结构变革。Hill、Roza 和Harvey在2008年发布的一份报告表明,如果遵循下列标准,这一变革是能够实现的:

  • 不设定特定用途资金,不为教育机构设立固定拨款。资金和人员可从低效率的学校、行政管理架构、教学项目和独立的教育提供商流向高效率的学校、架构、项目和提供商。

  • 鼓励创客们投入时间和资金开发新的教育教学方法。

  • 在创新的和既有占主导地位的教育教学方法之间进行公平的对比。

  • 绩效提升作为问责的重点。

现有的体系无法满足上述任何一条标准。

三、现有财政体系下技术使用不占主流

现有公立教育财政体系的设计并未考虑技术。根据这一体系的设想,学生到特定的学校上学,老师的薪水和其他成本由学区支付。严格来说,学校其实没有得到拨款,而只是被配置了资源:学校领导层自己能决策的支出非常少,因为学区已经决定了如何支出资金,如何分配教师、管理人员和其他资源给学校。流入学校的资金大致是按生均拨款来计算的,但非常粗略,比如每20名学生配备一名教师:倘若学校流失不超过20名学生,它得到的资源不会有任何缩减。另外,在少量情况下,当一名学生想在另外一所学校或者学区以外的学校就读 (比如社区大学) 时,额外产生的费用由学区统一支付而不是由学校来支付。

这些制度安排虽然并未全然阻碍创新技术的使用,但确实限制了学生的选择范围,因此无法进行下列活动:

  • 所有课程都在在线教育提供者开办的虚拟学校中学习。

  • 在“混合式”学校学习,既有师生面对面的交流,又有在线课程教学。

  • “混搭”从不同的提供商购买的课程和教育服务 (比如从不同在线教育提供商购买的在线语文、数学与科学等课程,小区里老师提供的钢琴课程等)。

虚拟学校获得资金的限制

在现有的财政体系下,最有可能顺利实现的是由一所虚拟学校向学生提供能获得一学年所需学分的所有课程,因为所有的资金只流向一个地方,而且教学结果的责任划分是十分清晰的。但是,我们的财政体系还是对这种创新的全面铺开制造了重重障碍。

学校现有的各种资金来源使得各种在线教育形式的财政支持变得十分复杂:州对学校的拨款、州专项拨款(state categorical-program funding)、联邦专项拨款(federal categorical-program funding)和地方政府拨款。州或者学区可以汇总不同来源的资金,然后分配到全日制的虚拟学校。但是,这需要各级政府共同协作,在这一过程中它们必须要放弃自有的收入来源或者强加规则的权力。

如表1所示,不同主体 (比如州、地方学区或者持有公共特许(public charter)的实体) 运营的虚拟学校现在可以获得不同来源的公共资金。表1中每种虚拟学校都对公共开支、全日制虚拟学校的偿付能力、以及虚拟学校与现有公立学校相竞争的能力有着不同的影响。

其实,表1分析的还只是最佳的情况,它的前提假设是随着学生流向虚拟学校,拥有公共资金控制权的机构会放弃这一权力,从而对虚拟学校而言资金变得更为可得,但实际情况是这些机构仍然有办法不让资金流向虚拟学校。

如表1所表明的那样,公共拨款可以 (但并不一定) 通过下列方式流向虚拟学校:

  • 州一级的特别拨款 (比如“犹他州电子化高中”的案例):并不涉及学校间的资金转移,而且不使用地方征收的税金;

  • 符合条件的学生参加虚拟学校的课程学习时,联邦专项拨款的转移支付;  

  • 州生均拨款的转移支付;

  • 地方所征税金的转移支付 (只有学区运营的虚拟学校可以使用这一资金)。

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混合式学校获得资金的情况

对于提供在线课程和面授课程的混合式学校来说,获得公共资金更为困难。即使州和学区允许像表1当中所描述的那样让资金流向虚拟学校,这些混合式学校的资金状况也仍然堪忧。州和学区可能会认为这些学校吸引了太多的学生,也从传统学校中分流了太多的资金,它们因此会关闭虚拟学校或者通过行政规定抑制这些学校的活力。(同样的情形也会发生在学区所批准的特许学校身上。)

目前,资金流向混合式学校的最可靠渠道是特许学校的模式。如果州一级的法律允许混合式特许学校,它们的授权就可以来自学区以外的部门。独立授权人不对学区运营的学校负责,因此没有动力去阻碍资金流向混合式学校。

总体来说,混合式特许学校与传统学校有着相同的公共资金来源。在那些学区运营的传统学校相比特许学校获得更多财政支持的州里 (大部分州都是如此),不平等的资金安排几乎一定会阻碍混合式特许学校的发展。

家长自行安排教学获得资金的情况

目前,对于自行为子女安排个性化的“教育组合”的家长,公共资金没有相应的支持。家长可能会劝说学校去购买某门在线课程或者由其他教育机构提供的课程。但是,学校控制着资金:除了满足个别家长的要求,学校并没有其它动力去购买这些课程。学区运营的学校有时会愿意让学生参加州一级在线学校的免费课程,家长也可以自己付费购买补习课程。不过,由第三方独立提供的课程与州和地方提供的课程相比,根本无法得到平等的资金支持。

除了那些子女有资格获得Title I补习教育服务的家庭以外,其他家庭只能自行购买补习课程,他们与在家自学者以及在线课程的提供方一样,都无法获得公共资金的支持。那些未经学区或者特许学校批准而自行注册补习课程的学生亦无法获得公共资金的支持,除非是在那些由直接拨款支持全州性虚拟学校的州。

由此可以看到,使用创新性技术来进行教学面临重重阻碍。但是,我们还是有可能描绘出另外一种可以为创新性教学平等提供资金且又简单易行的财政体系。

四、鼓励采用新技术的财政体系

鼓励数字化学习和创新的公共财政体系应该是什么样?一般来说,这一体系应该有助于以各种有效方式为最好的教育教学提供财政支持。   目前的体系虽然为学生教育提供大量资金,但却同时受到法律、规章制度、法庭判例、劳动合同、校董会政治等各种因素的限制。在新的体系下,我们的重点是利用所有的可用资金来最有效地教育学生,并尽量减少各种限制。

鼓励采用新技术的财政体系需要:

  • 为教育而不是教育机构提供资金;

  • “钱随生走”;

  • 为非传统的教学方式支付费用;

  • 在不阻碍创新的情况下,不再向无效率的项目提供资金。

为教育而不是教育机构提供资金

在鼓励创新的财政体系中,联邦政府和州政府不再规定资金的特定用途,也不支持特定的教育项目、行政管理架构或者薪资体系。鼓励创新的财政体系应该将资金与学生个体接受的教育直接挂钩。

当然,对资金的使用还是有限制的——资金需要用于支付教学费用,而不是无关的事项,只支持那些不歧视、不反动且公正使用拨款的学校和组织。(下文将具体讨论各类绩效管理方式,这些方式能避免学生浪费学习时间和纳税人的支出,为公共资金的高效率使用提供经验)

用公共资金支持数字化学习意味着按照生均定额的思想拨款,只根据入学人数将资金分配给学区、学校和教学机构。州和地方可以为不同群体的学生制定不同的定额标准 (比如,为残障学生、母语非英语学生或者高风险社区的学生提供高于平均水平的资金)。

如果州和地方将K-12教育目前花费的所有资金集中起来,再根据入学人数,按照生均定额(可在不同群体间调整)的思想分配给每一名学生和每一所学校,则可以破除现有财政体系中阻碍创新和进步的障碍,同时大幅度精简成本高昂的行政管理架构。   资金不再为了保留特定的学校或者教学项目而统一管理,学生在哪里接受教育资金就投向哪里。这样,资金就用于新的用途,而这是数字化学习的创新和普及之先决条件。

为推进以学生为中心的拨款,联邦政府可以为大额赠款基金的拨付采取这一模式。比如,明确规定Title I项目和特殊教育项目的准入标准,要求各州遵循公平原则向州内符合准入条件的学生分配来自于这些项目的资金,操作上则是将这些资金作为额外拨款分配给这些学生就读的学校。这样一来,联邦项目既能够让指定受益人获得更多资金支持,又不会使资金倾向于特定用途,也不会产生官僚主义。

“钱随生走”

为学生而不是为教学项目提供资金是朝着对的方向迈出的第一步,但这还远远不够。各州必须确保资金随着学生流动,即当学生转学时,所有相关资金要从转出的学区、学校或者教学机构流向转入的学区、学校或者教学机构。这一制度安排的前提是有效的选择体系:当家长找到更合适的学校或者更合适的课程,或者不达标的学校关闭、学生由此转学至更有效率的学校,这些情况下学生即可转学。

已经有41 个州采用了类似体系为特许学校提供资金,但还不大成熟。在这些体系中,资金直接从转出学校流向转入学校。目前占主导地位的财政体系中存在豁免政策,可以在一定程度上摆脱该体系的限制;而与此不同,特许法律直接解决了这一难题。特许法律使得学校不必通过一项项条款谈判获得办学自主权,而是一开始就被保证拥有自主权。

尽管如此,特许法律在许多方面还有待改进,比如:它们的覆盖范围过窄,只适用于在特许学校就读的学生,其他学生仍然在资金被占用、隐瞒、不能灵活使用的学区学校里面就读。而且,许多州在学生转学到特许学校之后,仍然将资金留在由学区运营的公立学校当中。根据州法律、特许法律以及地方政策的不同,特许学校的学生可能受益于分配给联邦教育项目、交通和设施的公共资金,也可能无法受益。此外,特许学校的学生常常无法获得地方政府所筹资金 (比如财产税金)带来的福利。

但是,特许的基本模式——即根据入学人数来提供资金,由学校管理支出、人员和时间安排,赋予家长和教师选择权,抽签入学以及由授权人(其权力仅限于开办学校或者因学校表现不佳而将其关闭)监督——为我们提供了一个有益的实践框架,至少对于科技创新的资助体系很有启发。

鼓励采用新技术的财政体系要适用于所有的学生,无论他们在哪里接受教育,无论他们在一家还是多家教育机构接受教育,都是如此。用于学生教育的公共资金必须全部投向学生所接受的教育服务。为了做到这一点,需要有一个专门的政府部门将所有K-12教育财政资源都集中在一个地方,为每名学生创建一个账户,并将账户内的资金如实地分配给学生就读的学校或教学项目。理论上,学区可以履行这一职责,尽管它们不透明的财政信息、对直属学校的偏袒等污名表明,由其他部门履行这一职责是更好的选择。

在理想状态下,应该由一个新的政府部门(可以是州政府设立的县级或者地区财政办公室)来负责集中和分配所有资金。新的部门仍然以学生为中心来安排预算。每位学生都拥有一个账户,详细记录其本人教育资金的来源和去向。

从某种意义上说,学生账户好比是一个资金“书包”(backpack),学生背着它去符合规定的学校或教学项目上学。学生账户内的资金可以灵活使用,而不是只能定向使用的“优惠券”。

如果家庭决定让其孩子在固定一家学校或者教育服务提供商学习,那么所有的资金都将流向该处。但是,如果学生还学习其他机构所提供的课程,相应的资金就会被分配至该机构。这样一来,学生和家长就可以自由选择最佳的学习资源组合,只要其学生账户能够支付即可。教育机构也会相互竞争,从而推出高质高效且价格合理的教育服务。

每所学校或者独立的教育服务提供商都必须公布各门课程的价格。任何学校都不能向学生收取高于学生书包里全部账户数额的学费。学校以及其他教育服务提供商还可以提供分块的教学项目,而学生和家长则可以将其进行“混搭”,以学生账户资金的支付能力为限。(请参阅下方防止学生账户资金滥用的保护措施。)

这一基于学生账户的财政安排将在短时间内对现有的学校预算体系造成影响,让学校有动力避免学生流失到其他教育机构或教育服务提供商。

学区可以选择向附属学校征税,所得资金用于集中提供的服务。然而,如果学校的领导者发现本校的学生和资金流失到了特许学校和其他教学机构,他们就会考虑两种对策:要么要求学区调整政策,要么寻求独立授权人以转变为特许学校。这会迫使学区的管理朝着“组合模式”变化,即一个学区管理多种类型的学校。在这一模式下,学区与下属的学校达成类似于特许的协议,让学校仅为学生的表现负责,努力用新的学校运作模式和教学教育机构来淘汰表现不佳的学区学校,并推动学校所需的各类独立教育服务提供商的发展。

创客们(具有新思想的教育界人士和专业人士) 也可以由此受到激励,因为在他们的学校或教学项目中学习的每一个学生都能为他们带来全额资金支持。

为非传统的教学方式支付费用

鼓励采用新技术的财政体系必须有很低的门槛,使得新加入这一体系的机构可以从他们招到的每一名学生身上取得收入。基于学生账户资金的财政安排在这里可以起到作用,因为即使创客们只能招收到为数不多的几名学生,他们也能获得收入。如果要更充分地利用技术,还需要做更多的工作。创客们应当获得公共资金的支持,即使他们只开发了小部分课程也是如此 (比如一门课或者一门课的一部分),这样学生的选择面更宽,而潜力巨大的小规模供应商则可以获得现金流。

为了实现资金自由流动从而促进实验和创新,学生还要能够在组织结构新颖的学校就读。技术为这一切开辟了广阔的空间:学生使用计算机系统进行个性化的学习、学生与数以千计的学生一道参加各种课程的学习,并获得课程讲解材料,学生通过“技术传授+教师传授”的混合式教学资源来学习。所有这些学习模式都应该有资格获得学生账户中公共资金的支持,尽管目前在教师资质、课堂规模、学校法定学习时间等方面有各种规定。  

学生应当能够参与他们所就读的学校之外、由其它学校开发的在线课程,并获益于这些将体验式学习(比如工作实习、参与艺术或者社会活动)与网络资源 (帮助学生做好体验式学习的准备,并对学习效果进行评估)融为一体的课程。学生可以购买各种学习资源的组合,只要其学生账户内的资金能够负担即可。(请参阅“这对资本成本来说意味着什么?”,其中介绍了原先被指定用于设施和维护的资金如何进入学生账户。)

学生账户资金的机制使得有教学创新思想的在线教育提供者能够测试他们的产品并吸引客户。服务用户的增长能够帮助他们积累足够的资金,从而快速扩展服务,或者开发足够丰富的教学内容,以创建在线学校。

学校和教学机构不应因为效率高而受到惩罚。混合式学校可以节省与教师相关的成本。虚拟学校和其它“非学校”教学项目的提供商如果招收到了足够多的学生,则后续学生的成本远低于从学生账号获得的收入。这是一个令人满意的结果,因为这可以吸引投资;即使教育机构为非营利组织,在线教学极低的边际成本也能确保投资人对创新或改进的教育资源不断加大投资。

对于数字化教学的公共财政支持,学生账户资金是其核心所在。创客们对于学校的某些方面有着很好的创意,而一个完全鼓励创新的体系需要包含一个激励体制,以促使这些创客与其他人一道建立完整的学校。然而,现有的环境并不利于创新,很少有人能够承受得了必要的风险。即使这个体系比现在更为欢迎新的想法,但由于投资人担心K-12教育理念能否实现盈利,风险投资就会裹足不前。

这样一来,州、学区和对开发在线教育感兴趣的基金会可能需要直接投资于新教学技术的研发与测试。一个成长中的例子是纽约市的iZone,它为学校开发或者采用新的教学技术提供前期开发资金。另外一个例子是美国教育部的“教育高级研究项目机构”(ARPA-ED) 提议。如果这一提议获得资金支持,将会“大力研发那些可能彻底改变教学现状的突破性技术,就像互联网、GPS、机器人彻底改变商业、旅行、战争和日常生活方式那样。”各州可以建立各自的“教育高级研究项目机构”或者与全国性的机构分担成本、共享利益。

由州和地方政府共同投资于教育资源的想法其实并不新鲜。各州和地方政府目前就共同投资于教师培训、职业发展项目、新课程开发以及学生测评方法的开发。所有这些投资的目的都是为了造福学生,但其他各方也会受益——教师可以用自己的新技能获得更高的收入,服务商则可以提供职业发展服务等等。与之相似,开发创新的教学项目、发展能扩充家庭教育选择的组织机构,都符合公共利益,因此公共资金用于这些领域是十分恰当的。

这对资本成本来说意味着什么?

如果要为所有的学校和教学项目创造一个公平的竞争环境,各州需要将现有的基建资金也包含在内。目前,各州为基础设施建设和维护的不同项目提供资金,但这些资金不计入在学校的运行成本。这样,即使在线学校的运行成本得到平等的资金支持,传统的学校也会以基础设施建设和维护资金的形式得到大额的补贴。

在一个需要创新的时代,不同形式的学校有着非常不同的成本结构,在这种情况下对传统线下学校进行特别补贴只会适得其反。这种补贴承担了传统线下学校的成本,却又忽视了在线学校的投资成本,在线学校必须从运行成本中支出计算机、教学法开发和后台业务管理的费用。

在这种安排之下,无论是哪种类型的学校——特许学校、学区学校、传统学校、混合式学校、在线学校——都要支付资本成本。那些设备、研发和监督成本高昂的学校和教学项目提供商可以利用学生账户中的资金来支付这些成本。支付高额租金的学校也得以补偿自己的成本。从长期来看,这种安排可能促使传统学校减少场地租用,且不再负担影剧院和游泳池等昂贵的设施,以降低成本。

即使竞争环境变得更为公平,没有设施成本的学校也不一定会在市场中占据主导地位:家长可能青睐传统学校或者混合式学校所能提供的监护和社交功能,特别是如果这些学校能够通过高效率的场地使用来为学生提供各种技术教学手段,则对家长的吸引力会更大。

在不阻碍创新的情况下,不再向无效率的项目提供资金

对创新科技采取开放态度的财政体系还必须有一种决策机制,即判定哪些学校和教学项目有资格得到学生账户中资金的支持。在涉及公共资金的领域,资金滥用会破坏整个财政体制。对于无效的教育提供商,财政体系中必须设置切断流向该提供商的资金或者从该提供商收回资金的机制。

对于完整的学校(包括混合式学校和虚拟学校),特许这种模式提供了一个绩效管理的有用框架。特许授权人可以关闭低效的特许学校或者拒绝延续其特许权,还可以用评估传统学校的标准来评估这些混合式学校或虚拟学校。

目前,人们都认为授权人在这方面的工作做的不是太好,而对混合式学校和虚拟学校的监督则会给他们的工作带去更大的压力。但是,授权人把关独立的教学服务的公共拨款,这一作用是绝对必要的。其他形式的公众问责机制会无法避免地只关注投入,因此会阻碍创新。由福特汉姆大学资助的一项研究表明,靠谱而公正的特许授权在一个创新且以绩效为导向的公共教育体制中是必备要素。得出这一结论的报告还有很多,而且将来还会有类似的研究报告出现。

然而在现有的特许机制下,财政支持数字化教育的把关权在学校手中。即使家长为子女选择了目前就读的学校,学生的选择范围和教育企业的商业机会也会受制于学校运营者的想象力和个人喜好。

有没有办法破除这一中间环节,让家长自己选择在线课程和其他类型的学习资源呢?

当然,可以允许家长完全自主地使用学生账户中的资金,用这些资金购买各种来源、各种类型的教育服务。这样一来,学生所接受的教育就会取决于家长所做选择的好坏。从长期来看,家长会逐渐做出更明智的选择,也会有更多优质的教育资源满足这些需求。

这不由得让人联想到人们关于“教育券”的争论:家长是否能够按照自己的意愿来使用公共资金?学生和家长的经验不足,对学生表现情况也缺乏了解,服务商会不会利用这一点来销售劣质产品进而牟利?如果学生或者家长没有购买到合格的教育服务,学生没有学到应该学的知识,从而无法毕业、无法在高等教育或工作中取得成功,那么公共资金会不会被迫重复支付教育费用?

这类疑问一直困扰着公众,因而不容忽视。而且,如果忽视了这些问题,会遭致政治上的反对或者法律诉讼。风险是无法完全避免的,在公共资金得到严格监管的领域也是如此。不过,我们还是可以通过一些关键措施来减少风险。但是,可以很容易明确的一点是,减少风险的措施要么会增加政府的成本,要么会减少家长做出选择的勇气和选项的多样性。

对于由家长主导的教育选择,以下措施可以减少风险:

  • 跟踪、报告所提供服务的质量和所有合格服务商所提供服务的效果;

  • 将家长的选择限定在一系列“合格”的服务商之中;

  • 确定不合格 (表现不佳) 服务商的“黑名单”;

  • 学生完成课程并表明取得学习效果之后再支付费用,这样未产生预期效果的服务商就不会得到付款 (根据效果付款);

  • 限定家长能够自由使用的资金金额;

  • 限定家长只能选择补习或者强化项目 (可以是在线,也可以是线下形式)。

这些减少风险的措施为政府或者政府支持的独立机构赋予了新的工作职能,同时也会产生新的风险。

第一项措施——评估服务的效果——是带来困扰最小的方式,但这也会给政府带来沉重的监管与分析压力。从历史上看,州政府和地方政府在这方面提供的资金历来不足,表现历来不佳。而且,数据和其它证据可能被操纵,从而引起争议,这样就会对新加入的创新服务商不利。若州政府与独立的分析机构签约,由这些机构来履行这一职责,则可能会减少州一级和地方一级教育机构的利益冲突。

降低风险的第二项措施——仅允许合格的服务商提供服务——也会要求由政府来做出判断,还有可能使得组织成熟的服务商抵制新加入的服务商。这一措施可以防止家长和学生选择那些糟糕的课程,但并不能保证教学质量,而且组织成熟的服务商也会因此缺少有益的市场竞争。此外,州政府支持的独立认证机构或者督察员可能会更公正一些,但他们也可能受到利益集团和特定教育理念倡导者的影响。

第三项措施——确定一个不合格服务商的黑名单——可以让有具有创新思想的人士参与学生和资金的竞争。政府可以将记录不佳的服务商排除在外,但是不能排除那些暂时还没有记录的服务商。“黑名单”会惩罚欺诈和表现不佳的服务商,但这只能在证明学生的利益确实受到损害之后才能做到。不合格服务商的“黑名单”与合格服务商的“白名单”之间的区别凸显了公共财政体系面临的一个两难境地:是承担压制创新的风险,还是以损害少数人的利益为代价鼓励创新。

第四项措施——根据绩效来支付费用——只有学生在第三方组织的考试中证明其达到了特定的学习目标之后,公共资金才会支付费用,包括传统公立学校和特许学校在内的教育机构才会收到付款。在这种制度安排之下,必然要对公共监督投入巨资,以跟踪学生参加特定课程学习的情况并评测学习效果。新的教学模式必须设置课程结束后的测试,才能获得资金支持。

总体来说,根据绩效支付费用会使得所有的教育机构面临非常严酷的生存环境。传统学校、虚拟学校和混合式学校有可能为学生支付了一整门课程或者一整个学期的费用,但最后没有得到任何回报。而在线教育提供商几乎无法把握学生的努力和毅力,他们所面临的风险会更大。一般来说,这种方式会限制公共资金的无效率使用,也能快速淘汰教学成果不佳的教育机构。然而,这只对资金雄厚的教育机构有利,比如学区运营的学校,或者由大基金会支持的在线教育提供商。对于规模较小的创客来说,基于绩效的支付方式可能会带来灭顶之灾。

第五项和第六项降低风险的措施——限制家长能够自由使用的资金金额、限定家长只能选择补习或强化项目——如果同时采取,则很有前景。家长可以选择任何一所完整的学校,但同时也可以用学生账户中一定金额的资金来支付补习或者强化项目。由此,部分公共资金就可以流向有创新意义的项目,服务商可以获得研发和销售创新教育产品所需的支持,并努力使特许学校或者学区运营的学校采用他们的产品或服务。但是,不能误导家长做出不利于学生所受核心教育的选择。

第五项和第六项措施的综合运用可以为课外活动和补习课程 (可以是在线也可以是面对面的讲授) 提供“自助”方案。在这种方案之下,家长可以使用一张由公共资金支持的借记卡来支付从补习辅导到SAT备考的各类拓展性教学活动。借记卡中的金额可以各不相同:弱势群体、有资格获得额外辅导或者必须参加补习课程或暑期学校的学生,可以获得比无特殊需求的学生更多的资金。

根据这种安排,政府就不需要审核每一家在线教育提供商,也不必与它们商谈费用问题。费用根据借记卡中的金额而定,对于那些要求家长用卡内所有资金购买某项服务的提供商,家长就有理由避免购买它们的服务。

在设计鼓励采用新技术的财政体系时,可以选取适合该体系的方法来降低风险。任何一种方案都有可能导致资金滥用、学生未学到需要学的内容或者创客们无法获得政府资金支持。根据以上的分析,跟踪并淘汰最差的服务商、限定家长只能选择完整的学校(包括虚拟学校和混合式学校)、让家长自由选择补充教学服务,这几项措施的综合运用看起来最具前景。

五、总结

财政体系本身不能实现创新:它只能阻碍创新或者促进创新。是否能够实现创新、创新的进程如何、最终带来哪些好处,这些问题取决于公共财政体系以外的因素。但是,本文所描述的体系可以实现前景广阔的突破,尤其是在数字领域,该领域很可能会实现快速发展。

这一体系成败的关键,在于K-12教育体系能否成功吸引那些最具有创新意识的人士的注意,那些活跃于在线学习、游戏设计和信息架构领域的人才。到目前为止,K-12教育体系的回报不及成人教育培训、商业模拟和游戏等行业,但是很多开发人员仍然积极地从事着K-12教育应用的开发。有利的公共政策环境以及明智的慈善性投资策略可以加速创新,为全美的孩子们创造全新的机会。

本文转自微信公众号“中国教育财政”,作者保罗 T ·希尔(Paul T. Hill)。

原标题:数字化学习时代的教育财政策略

1、本文是 芥末堆网转载文章,原文:中国教育财政
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