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禁设营利性民办中小学?民促法三审争议不止

作者:宁宁 发布时间:

禁设营利性民办中小学?民促法三审争议不止

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摘要:民办学校举办者或将面临无奈的选择境地。

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(来源:pixabay)

芥末堆 宁宁 11月1日报道

10月31日,备受关注的民办教育促进法三审稿正式提交十二届全国人大常委会第二十四次会议审议。今天草案进行了分组审议。与会人员认为,进入三审的决定草案,具有较强的针对性和可操作性,已经比较成熟,建议本次常委会会议审议通过。

与二审稿相比,流出的三审稿最大的变动即是,民办学校在自主选择营利性或非营利性的同时,增加准入规制,义务教育阶段的民办学校不得设为营利性。此外,三审稿取消了民办学校选择的三年过渡期,并对出资人的补偿限定于选择非营利性学校时。

如果说,二审稿时,民办学校举办者的选择还处于犹豫不决的纠结中,那么按照现在流出的三审稿,部分举办者的选择或将被窄化为一种迫不得已的选择境地。 

义务教育阶段拟禁设营利性民办学校

三审稿一经流出,争议巨大。民办学校实行营利性与非营利性的分类管理办法成为共识,不再有争议。但三审稿中在此基础上,增加一条准入规制,不得设立实施义务教育阶段的营利性民办学校。

这一条限制将义务教育民办学校的办学路子窄化。据教育部公布的2015全国教育发展公报的数据,这一年民办学校小学和初中的数量分别为5859所、4876所,相比去年,两个学段的学校数量均在增加,小学增加178所,初中增加132所。 

虽然只占义务教育阶段学校总数的一成不到,但其提供的多元教育某种程度也解决了很多无法在公立校就读的学生上学问题。 

早在三审稿前,学界就有关于准入规制的讨论。浙江大学民办教育研究中心主任吴华在接受芥末堆采访时便分析了这一准入规制的不必要,他解释,义务教育阶段问题的关键是学生接受义务教育的权利是否能得到保障,而这些《义务教育法》中都有明确规定,只要民办学校履行法律规定就可,至于学校是营利性还是非营利性并没有关系。

支持三审稿加入这一准入规制的人所持有的观点是,《义务教育法》中明确规定了义务教育是免费的,设立营利性的义务教育民办学校与此项法规冲突。反对者则反驳称,免费并非义务教育的本质属性,强制性才是。适龄儿童少年必须接受国家规定内容和规定期限的教育,但这与是否免费无必然联系。

对于义务教育阶段民办学校的收费问题,吴华在接受其他媒体采访时分析认为,民办学校即便是非营利性质的,也一定是要收费的。义务教育阶段的民办学校无论营利还是非营利,在收费问题上并无区别。只是有可能营利性民办学校收费更高,不过,也有可能反过来,营利性的收费反而低。收费的高低与营利还是非营利也没有必然联系。 

在学界看来,三审稿中的这一准入规制对义务教育阶段民办学校的举办者而言并不公平,不符合法治平等的原则。同时,也一定程度减损了家长与学生对更加丰富的义务教育产品的选择权。 

从具体操作上来说,三审稿中增加的这项准入规制,使得过去在义务教育阶段取得合理回报的营利性学校向非营利学校过渡时面临巨大挑战。审议组委员周天鸿建议要妥善处理这一过渡过程,“比如,有一些民办学校现在是从幼儿园一直办到高中,这部法律实施后,它们就要拆开办学了。学前教育选择成为营利性的民办学校,从一年级到初三年级的义务教育只能转为非营利性学校,高中阶段又要转为营利性学校,一个学校要分成不同类型的学校,财产分割、债务剥离、管理人员,甚至教师都要进行分家了。” 他希望政府部门在执法过程中对它们进行指导,使学校能够健康发展,不至于让这些学校停滞不前,甚至无法办下去。

取消“三年期限”,补偿非营利学校举办者

三审稿的另一争议点是,修改了二审稿中对现存民办学校选择性质时的补偿机制。

当时,《民促法》修正案一审稿后,吴华向全国人大法律委员会副主任委员民促法调研组组长李连宁多次建议,对修法前设立的民办学校举办者给予补偿机制,以保证民办学校在两种分类体系之间实现平稳过渡。

公布后的二审稿采用了这一建议,规定在修正案施行前设立的民办学校,三年内根据修正案选择学校性质时,经出资人申请,可以从学校财务清算后的结余或者剩余财产中对出资人给予一次性合理补偿。

这里提出了两个关键点,一是过渡时间设定为三年,二是选择学校性质时,民办学校举办者可以申请一次性补偿。

学界对此讨论是,三年的过渡时间过短,补偿的方式可以更加多元。三审稿曾被寄予改变的希望。

流出的三审稿确实在这里做了改动,只是改动未能如学界所料。三审稿取消了三年期限,没有限定过渡时间。但对于补偿机制,三审稿对营利性与非营利性的民办学校作出了不同规定。选择非营利的民办学校,在终止办学时,出资人可以根据清偿后的剩余财产获得相应补偿或者奖励。但选择为营利性民办学校,就不再有补偿,而是依法明确财产权属,并交纳相关税费,重新登记办学。 

三审稿对二审稿的补偿机制改动的争议在于,二审稿补偿机制的核心是对于在修正案实施前设立的民办学校,无论选择营利性还是非营利性学校,出资人都可以获得资产补偿。这是考虑到历史与现实差异的补偿方案。但三审稿只对选择非营利的民办学校进行补偿,还是在终止办学时。

对于选择营利性的民办学校,除无法获得补偿外,更大的障碍还在于“明确财产权属”、“缴纳相关税费”。这也就意味着,此前业界担忧的转为营利性后土地要补差价,缴纳之前税收,可能都变成了现实。 

“明确财产权属”在法律上也找不到相应法源。吴华分析,至今为止,我国的法律和行政法规中没有对非营利组织财产处置的专门立法(注:目前我国民办学校的属性均为民办非企业)。

这些导致民办学校在选择为营利性学校时,财产权属无法明确,交纳税费没有确切的标准。

新建、扩建民办学校时,土地政策上三审稿也对两种性质的学校分别作出了明确的区分。新建、扩建非营利性民办学校时,政府按照与公办学校同等原则,以划拨的方式给予用地优惠。但营利性民办学校的扩建、新建就要按照“国家有关规定”供给土地。

三审稿的这些改动被认为存在“歧视营利性民办学校”的嫌疑,是把营利性看成一种危险因素。

增加建立民办学校监督机制,补充教职工养老保险 

三审稿中也有对二审稿做了一些细化后的补充规定。现行民促法规定民办学校在管理上,应当设立学校理事会、董事会或其他形式的决策机构。三审稿中对这一条进行了补充,增加了“建立相应的监督机制”。教育行政部门也被要求要建立民办学校信息公示和信用档案制度。 

民办学校的办学监督更加全面而规范。另外,二审稿之后,关于民办学校教师待遇问题也在讨论之中。 

田光华曾对芥末堆表示,我国的职工社会保障缴纳标准分为事业单位和企业单位两种,没有民办非企业单位的缴纳标准。民办学校因属民办非企业性质,教师社保通常就低不就高,按企业标准缴纳居多,退休后待遇也与公办学校教师存在着较大差距。 这次审议会上,委员郑功成也指出了这一问题,为了降低民办学校教师流动性,保障教学质量,他建议民办学校教师的法定社会保险应该跟公办学校享有同等待遇。

三审稿在第三十条增加一款,“国家鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险”。虽然未详细解释“补充养老保险”的涵义,但与二审稿相比,教师的权益还是进一步得到了保障。此外,三审稿还对之前二审稿中模糊的监督部门给予明确。

民办学校资产证券化需要配套政策落地

业界预测,经历三次审议的民促法这次通过的可能性极大。分类管理的标准也基本定型。除去义务教育阶段的民办学校,三审稿对学前教育及高等教育阶段的民办学校更多的是利好消息,尤其是市场上的一些教育培训机构。

三审稿的通过将为这些民办学校清除资产证券化的障碍。不过这一速度或许不会像想象中那么快。

据北京天元律师事务所执行主任、合伙人吴冠雄分析,即便《民办教育促进法》修法完成,资本市场也不会马上涌进大批民办学校。因为《民办教育促进法》修法完成后,仍然要等待国务院及教育部修改实施条例及一系列的配套规章,各省地方法规也在后续才会出台。乐观估计,也需要一年到两年的时间,甚至更长一些。

在此前的采访中,田光成也告诉芥末堆,实际上全日制民办学校的举办者想上市的并没有预想中那么多,有上市打算的民办学校一般有资本介入,虽然受限于现在的《民促法》无法上市,但却可以在香港和国外上市,国内壁垒打开,只是多了一种选择。

目前,三审稿的过会仍然充满不确定性。具体条款还有没有更改的可能仍然未知。吴华认为,如果按照现在的三审稿通过,将会重创义务教育阶段的民办学校,会有一批举办者选择退出。

同时,由于存在非营利性规制,举办者新进办校投资和对现有学校办学条件的更新投资鼓励减弱。取消补偿方案,也让现有民办学校的举办者选择营利性学校的成本大幅上升,一些举办者被迫选择非营利性民办学校,但他们的原始投资动机仍然存在。这将导致国家法律规制与举办者办学动机长期处于紧张状态,最终形成政府、举办者、学校等多方皆输的悲剧结局。 

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