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学前教育:“财政补贴”还是“政府提供”?

作者:梁净 宋映泉 发布时间:

学前教育:“财政补贴”还是“政府提供”?

作者:梁净 宋映泉 发布时间:

摘要:美国两个“学前教育模范州”不同财政投入方式及其借鉴意义

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图片来源:摄图网

美国前任总统奥巴马在2013年的国情咨文中提出雄心勃勃的全面普及学前教育的计划(Preschool for All)。该计划的目标是推动全美所有4岁儿童都能享受免费学前教育。学者和公众对此有支持也有反对。支持者强调学前教育的重要性,认为政府理当承担学前教育财政投入的责任。反对者认为不实施精准瞄准的“全面免费”是不必要的财政浪费,因为中产阶级和中上阶层家庭本来就有经济能力为其孩子提供学前教育。

其实,自上世纪80年代以来,美国各州就开始推出各种发展学前教育的项目,大多项目都是瞄准性地为来自低收入家庭3~4岁幼儿提供免费学前教育机会。到2015年,有42个州和华盛顿特区已为4岁幼儿提供这样的瞄准性学前教育[1]。

奥巴马政府的学前教育计划除了受国际上对学前教育普遍重视这一趋势之影响外,同时也受到美国国内两个“学前教育模范州”的影响。这两个州就是都位于美国南部的乔治亚州和俄克拉荷马州。

笔者称其为“学前教育模范州”,是因为它们率先对4岁儿童提供免费学前教育,在美国学前教育领域具有示范作用;也由于这两个州正好采取不同的公共财政投入方式实现普及学前教育目标:乔治亚州是政府通过类似学前教育券进行财政补贴,俄克拉荷马州是政府直接通过公立幼儿园系统提供。关于不同公共财政投入对学前教育事业发展影响的研究有非常重要的实证意义和政策启示。

本报告首先介绍这两个州普及学前教育及其不同的财政投入模式,然后引用一个美国学者关于这两个州不同公共财政投入方式对学前教育供给影响的实证研究,最后指出该案例对我国学前教育发展的借鉴意义。

一、两个模范州普及学前教育及不同的财政投入方式

乔治亚州和俄克拉荷马州是美国最早实施“普及学前教育”的两个州,它们在普及目标和政策实施力度方面具有相同点。在普及目标方面,两个州都是让所有4岁儿童自愿享受免费学前教育;也就是说,这是一个不看家庭背景不分家庭收入情况的免费学前教育,只要家长愿意,他们的孩子都可以享受学前教育服务。

这不同于联邦政府所提供的“提前开端”项目(Head Start),以及其他各州所提供的以瞄准弱势群体家庭儿童为主的学前教育项目。就政策实施力度来看,这两个州都是在极短的时间内开始实施和推广有关政策。

乔治亚州1992年通过《彩票教育法》,通过彩票收入对中低收入家庭进行补助。随着彩票收入大幅增加,从1995年开始启动“普及学前教育”项目。乔治亚州有20%的学前教育提供方为公立学校,2010财年(2009年10月1日至2010年9月30日)4岁幼儿的入学率达54.6%,总支出为3.41亿美元。2014财年的总支出为3.056亿美元,2015财年的总支出为3.125亿美元。2013年平均一个四岁幼儿全天的保育成本为6234美元。乔治亚州提供6.5小时/天的学前教育服务,每周开放五天。

俄克拉荷马州从1998年开始启动“普及学前教育”项目。俄克拉荷马州大约90%的学前教育提供方都为公立系统。2010财年4岁幼儿的入学率达到70.7%,总花费为1.67亿美元。2013年平均一个四岁幼儿全天的保育成本为5610美元。俄克拉荷马州提供2.5小时/半天和6小时/天两种学前教育服务选择,每周开放五天。

虽然乔治亚州和俄克拉荷马州率先推出了各自的“普及学前教育”项目,但是两个州在实施免费学前教育的财政路径上又存在显著差异。

乔治亚州可以被称为政府“财政补贴”模式,俄克拉荷马州可以被称为“政府提供”模式。乔治亚州采取“政府补贴”的方式鼓励各类性质的幼儿园提供学前教育服务,其具体方式是通过类似学前教育补助券进行补贴,任何类型的学前教育机构都可以通过学前教育补助券获得州政府的资助。所谓“类似学前教育券”是因为不是通常意义上把钱发到父母手中的“学前教育券”,而是当学前教育机构提供服务之后,政府通过报销的方式按学生人数对幼儿园机构进行补贴。这种做法同时鼓励了公立和私立机构对学前教育的投入。

俄克拉荷马州采取“政府提供”的方式即通过公立幼儿教育系统提供全额免费的学前教育。俄克拉荷马州的“普及学前教育”项目通过公立学校系统运作,政府根据幼儿的数量、每日服务时长等将资金直接用于公立学前教育系统管理。公立学前教育系统自行提供服务,采用增加公立机构数量或者支持符合国家规定的幼儿中心的方式扩大学前教育服务的供应。

二、两种不同财政投入方式对学前教育事业的影响

为了探讨乔治亚州和俄克拉荷马州两种“普及学前教育”不同财政投入方式对学前教育事业和行业的影响,来自斯坦福大学和弗吉尼亚大学教育学院等机构的研究者最近的一项研究[2]采用1990-2009年纵向税收数据库和公立学校入学数据,通过与美国南部地区和综合控制组对照,使用综合控制倍差分析框架的分析方法,综合分析了两种不同财政投入方式对学前教育领域的影响。这项研究的主要发现如下:

(一)两种方式都促进了学前教育事业的发展,都一定程度实现了普及学前教育的政策目标。

在乔治亚州的政府“财政补贴”方式下,该州学前教育入园率有了大幅增长。1994年该州的学前教育入园率仅为7.8%,1995年为13.9%。自1996年该州正式开始实施普及学前教育政策,当年毛入学率就增加到33.8%,1997年增长到50.5%。之后一直维持缓慢增长,到2010年已经增长为54.6%。

在俄克拉荷马州“政府直接提供”方式下,学前教育入园率也有明显增长。从1998年开始免费普及学前教育以来,毛入园率从37%增长到2010年的70.7%。

(二)两种方式都促进了幼儿园园所数量的增长,但不同财政投入方式对学前教育教职员工规模的影响不同

1.“财政补贴”模式不仅显著增加了幼儿园园所数量,而且也显著增加了幼儿园员工规模

“政府补贴”财政模式(乔治亚州)和“政府提供”模式(俄克拉荷马州)都显著增加了幼儿园数量。在乔治亚州,随着政府增加公共财政普及学前教育政策的引入,幼儿园园所数和幼儿园教职工数都有显著增加。学前教育机构总量相对于美国南部地区和综合控制组均显著增加,其中私立机构数量没有显著变化;据估计,“普及学前教育”政策使乔治亚州增加374个学前教育机构和5443名员工(分别为23%和35%)。

在这个意义上说,政府“财政补贴”模式大大促进了学前教育行业从业人员的就业规模。

2.“政府提供”模式增加了幼儿园园所数量,但对整个行业幼儿园教职员工规模没有显著影响

在俄克拉荷马州,随着普及学前教育政策的引入,正规幼儿园机构数有显著增长。“普及学前教育”项目使俄克拉荷马州估计增加448个学前教育机构(41%)。同时,“政府提供”式学前教育财政投入政策虽然使幼儿园机构数有显著增长,但对幼儿园教职员工数量却没有显著影响。财政投入的增长导致学前教育机构总量相对于美国南部地区和综合控制组均显著增加,学前教育机构在园职工总数相对于美国南部地区和综合控制组没有显著变化。

(三)不同财政投入方式对公立和私立幼儿园的影响不同

“财政补贴”模式对公立和私立幼儿园发展都有促进作用,但“政府提供”模式对私立幼儿园似乎有抑制作用。乔治亚州“财政补贴”模式显著增加了公办和私立幼儿园的员工数量,而俄克拉荷马州的“政府提供”模式却显著减少了民办幼儿园教职工数量。

在以政府“财政补贴”方式为主的乔治亚州,公办和私立幼儿园教职员工数量都显著增加。据估计,政府补贴模式下,公办园增加了1400名员工,民办园增加了4000名员工。学前教育机构在园职工总数相对于美国南部地区和综合控制组均显著增加,其中私立机构在园教职员工数也随之显著增加;私立学前教育机构在园员工的薪酬相对于美国南部地区显著减少,相对于综合控制组没有显著变化。其中,虽然私立机构的总数几乎没有变化,但私立学前教育机构教职员工总数估计增加4059人。

在“政府提供”方式为主的俄克拉荷马州,对公办幼儿园教职员工规模没有显著影响,却显著减少了私立幼儿园教职工数量。根据估算,在俄克拉荷马州,学前教育机构员工总数没有显著变化,但私立学前教育机构员工数减少了1293名(13%)。

为什么会有这种变化?研究者认为,这是因为私立学前教育机构的教职员工很可能流动到新开办的公立学前教育机构。为什么私立幼儿园的教职员工会流动到公立幼儿园?是薪水的原因吗?研究者并没有提出这方面的证据,因为一个相关的发现是:两种投入方式对幼儿园员工的薪资都没有显著影响。

(四)“财政补贴”模式下学前教育供给增长主要发生在农村和之前学前教育供给不足的地区

在乔治亚州,实施普及学前教育政策的影响主要表现在农村地区或者之前学前教育供给不足地区的幼儿园和幼儿园员工的增长。在政策实施前学前教育供给不足的农村地区,政府财政投入之后公办园和私立园数量都显著增加了。相比而言,在之前就有较多学前教育供给的地方,新增幼儿园主要是公办园而不是私立园。为什么有这样的影响,似乎也需要更多研究。

综上所述,该研究表明,“财政补贴”是比“政府提供”更有效的一种普及学前教育的财政投入方式。这是因为,“财政补贴”方式不仅增加了学前教育机构的数量,也增加了学前教育行业教职员工的就业规模。同时,在这种财政支持模式下,公办幼儿园和私立幼儿园都得到了促进。而在“政府提供”模式下,由于只依靠公办幼儿园,虽然也增加了幼儿园园所数量,但学前教育教职员工数量却没有显著增加。换言之,私立幼儿园机构的发展被抑制;大量曾经在私立园工作的员工流动到公办幼儿园。此外,“财政补贴”方式也促进了农村地区和学前教育供给不足的地区的学前教育发展。

三、对我国发展学前教育财政投入及研究的借鉴意义

自2010年以来,我国政府加大了对学前教育领域的财政投入,学前教育事业也取得了空前发展。然而,中央政府和地方政府如何对学前教育进一步投入仍然是一个有争议的问题。是继续当前以投入公办幼儿园为主的“政府提供”方式?还是调整和改革投入机制,逐步建立公民办幼儿园儿童都平等享受的“财政补贴”方式?不同学者以及不同政府部门的决策者对此有不同的看法。

笔者认为,鉴于目前我国缺少关于学前教育公共财政投入方式有效性的实证研究,对于哪种财政投入方式对于我国学前教育发展更加有效仍需进一步探讨。不过,美国乔治亚州和俄克拉荷马州这两个学前教育“模范州”的两种普及学前教育的不同财政模式影响差异的案例至少给我们如下三个方面的启发和借鉴意义。

(一)尊重并鼓励地方政府探索不同财政投入方式发展学前教育

尽管美国联邦政府自1965年就开始瞄准弱势群体家庭和幼儿,实施“提前开端”计划,但直到目前,各州在发展学前教育方面水平都不尽一致。特别地,联邦政府给各州发展学前教育的自由,在财政投入方面允许不同模式同时存在。当然,这和美国教育体制有关:基础教育包括学前教育主要是地方政府的责任,联邦政府没有权力强制各州如何发展其学前教育。

其实,在我国各省市区学前教育发展过程中也出现过不同的地方模式,比如上海和河北的公办为主模式,广东、浙江等地的民办为主模式。笔者认为,要求以公办园为主实现普及学前教育的政策目标是值得商榷的。相反,应该尊重甚至鼓励地方发展学前教育的独特路径,包括对不同学前教育财政投入模式的选择。

(二)探索并调整以投入公办园为主的“政府提供”学前教育财政投入方式

长期以来,我国政府对学前教育的财政投入是一种“政府提供”模式:以投入公办园为主,以投入幼儿园机构为主。在2010年政府加大投入以来,这样的格局没有根本改变。据初步估计,中央财政的专项中接近9成投入到了公办园中。在2011-2013年间,有89.3%投到了公办园,只有10.7%投给了民办园;同时,差不多95%都是投入幼儿园机构而非补贴家庭增加购买力。地方政府对学前教育的财政投入也以投入公办园为主。

借鉴美国乔治亚州“财政补贴”的经验,我国中央或者地方政府可以考虑试点并改革目前投入公办幼儿园为主的“政府直接提供”的模式,试点以需求方(家庭和幼儿)为导向的“财政补贴”模式。这势必激发民办学前教育机构和公办机构的共同健康发展;减少对民办幼儿机构的挤出。在农村和供给不足的地区,这种模式也会有促进作用。

(三)研究和评估政府“财政补贴”及“政府供给”模式对我国学前教育事业的影响

美国学者使用严谨的实证研究方法发现通过不同财政投入模式对学前教育事业发展有不同影响,即“政府财政补贴”比“政府直接提供”更有效。在我国目前还没有这样的实证研究。

笔者发现,在2010年以来的学前教育发展中,民办园在承担入园增量方面起到了非常重要的作用。尽管民办幼儿园机构占比增长受到了抑制,但在民办园中的儿童占比却持续增长。图1展示了1997-2015年间民办园在全国幼儿园中占比以及在民办园中的幼儿在全国在园儿童规模中的占比变化趋势。

1997-2011年间,民办园占比从13.5%增加到2011年的69.2%,自2012年开始逐年下降:2012年为68.8%,2013年67.2%,2014年66.4%,2015年65.4%。而民办园在园儿童占比却一直在上升:从1997年的5.4%增加到2011年的49.5%,2015年到54%。自2010年以来,在民办园儿童占比也继续上升。

这是不是意味着目前我国的“政府提供”财政模式对民办园没有挤出效应呢?这是一个需要实证研究的问题;而且这是一个在研究方法和数据方面都受到挑战的研究问题。

从研究方法上看,在全国宏观层面上来看公民办办园及在园人数的增长无助于做出“反事实”的因果推断。可能的突破是获得一些省份(地区)(比如上海和浙江)的中观或微观数据,使用综合控制法(synthetic control)进行分析。能做出好的实证研究的前提当然是能获得历年地方学前教育事业发展的数据。

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图1 民办园及在民办园儿童占比(1997-2015)
数据来源:作者根据有关年份(1997-2015)教育部公布学前教育事业发展有关数据整理计算制成

主要参考文献:

[1]The state of preschool. 2015. The National Institute for Early Education Research, Graduate School of Education at Rutgers, The State University of New Jersey.

[2]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2014. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia. Journal of Labor Economics. 83, Page 18-33. 

[3]Bassok, Daphna, Fitzpatrick, Maria, Loeb, Susanna, 2013. Does State Preschool Crowd-Out Private Provision? The Impact of Universal Preschool on the Childcare Sector in Oklahoma and Georgia  NBER Working Paper No. 18605.

本文转自微信公众号“中国教育财政”,作者宋映泉(北京大学中国教育财政科学研究所副研究员)、梁净(北京大学中国教育财政科学研究所科研助理)。

1、本文是 芥末堆网转载文章,原文:中国教育财政
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