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学前教育“公民办”之争?不要用所有制划分公众

作者:21世纪教育研究院 发布时间:

学前教育“公民办”之争?不要用所有制划分公众

作者:21世纪教育研究院 发布时间:

摘要:考虑学前教育政策的更替期,就要考虑财政政策的更替期。

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本文主要围绕三个问题进行讨论。

  • 第一,我们是否应该保留民办园?40年政策回顾能给我们什么启示?

  • 第二,在政策的更替期,公民与民办幼儿园如何实现统一管理?财政投入统一是否可行?

  • 第三,中央教育主管部门应该如何对待地方供给方式的多样性?

40年政策回顾,再度审视公办园与民办园的关系

40年来,学前教育政策经过数次重大变化,大致可分为“四个时期”“三个拐点”

第一个时期,1979-1998年这段时间,学前教育呈现出“单位福利特性”。从改革开放以后,在大的经济体制改革之前,整个的学前教育基本是公办为主,民办为辅。

第二个时期,在2000-2010年,即市场经济体制改革下,“公退民进”是“公退民进”的办园方向。以社会力兴办幼儿园为主体,在这个阶段里出了我们对幼儿园教育教学领域有一个非常重要的文件——《幼儿园教育指导纲要》,对整个学前教育形态起到了很大的指引作用。

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在第三个时期, 即2010-2018年,重建公共服务体系,公民办并举。即改变1995年到2002年六七年的时间,公办幼儿园关停,整个学前教育结构大逆转,民办占了相对的主体的局面。在2010年提了这个目标,但是2010年没有提出具体学前教育普惠和公办目标。只是说公共政策体系。更多强调了学前普及、增加普惠,但是没有作为目标出现。

2018年11月15日,《中共中央、国务院关于学前/教育深化改革规范发展的若干意见》(简称新政)发布,在学前教育界掀起轩然大波。这也就为我们迎来了学前教育政策的第四个阶段。

总结来看,学前教育40年改革历程,呈现出很明显的从属性——90年代,跟着国企改革走。2006年建立公共财政制度,2010年公共责开始进入。在跌宕起伏的过程中,我们不禁要思考:民办学前教育的存在是政策推动,还是只是作为公办的补充?

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此外,几个指标也为我们提供了参考:

一是毛入园率,学前教育的普及是我们基本的目标。从幼儿园的总数来看,1995年幼儿园总数18.04万,1996年略有上升,但是没有超过19万,随后有一个急剧下降期到13万多所,2012年我们幼儿园总数才恢复到1995年的水平。导致这一变化的主要原因正是入园贵和入园难。从毛入园率来看,集中表现在2000—2010年之间的阶段。毛入园率从2001年的36%发展到2004年,达到了40%,2008年达到40—50%之间,之后就过半了。2010年以后这是一个稳步上升的趋势,2018年最新的统计数据是81.7%。

二是公办幼儿园与民办幼儿园的比例,这也是政府这些年来一直在政策结构调整上比较关注的核心指标。从1997年到2018年,公办园占比从86.52%,下降到37.84%,但从在园幼儿比来看,公办园在园幼儿占到了总数的43.31%,因此公办园平均规模是超过民办园的。这么多年,民办园发展很快,2011年民办整个比例数量上占69.21%,这个大概是民办最高峰了。但是,即使在2010年的政策下,大力发展公办园的情况下,其实民办园还是超过了公办。

三是普惠率,这是考察我们学前教育的基本发展水平的很重要的方向。第三年行动计划和意见中都比较明确的提到了普惠性幼儿园的覆盖率80%。按照这个算,现在大概还有将近7个百分点的差距,但按照目前发展的速度看起来达到这个目标并不难,但张老师从他自身的经验出发,认为学前教育普及率是高于官方数字的。因为中国的学前区域差异太大了。

在2018年的新政中,大部分核心的内容在历史上都表达过,但从目标上第一次给出了明确的“公民比”,公办园原则上要达到50%,这是清晰的政策指向,再结合普惠率80%的目标,政府定义的目标结构就是50%的公办园、30%的民办普惠幼儿园和20%民办市场化幼儿园。此外,为了达到20年以来的学前教育市场化发展做出了一个时间上的划断。在政策中,最值得肯定的一点是明确了证券资本的禁入,同时也对民办园提出了全方位的管理。在这样的政策指向下也渗透了新的学前教育管理思维——学前教育不会纳入到义务教育体系,但是在管理体制上已经基本上纳入到了义务教育管理体制了。

中国的学前教育有特殊性,一开始制度建设在很大程度上受到了社会主义国家公共思想的影响,所以在需要国家负责任提供,民办的是没有发展空间的。现在民办教育最重要的,还是解决了家长选择性问题,因此它的存在是必要的。就上大学也是一样,都是要解决学术自由。并不应把民办幼儿园和投资摆在一起他,这不是说不需要民办幼儿园,但是我们确实不需要民办为主,民办主要是是解决选择的问题。

不仅在学前,整个基础教育系统,民办教育的定位问题都是需要来认识的。因为在2000年前后促进民办教育发展时候主要的需求是补充资源、拾遗补缺。但现在政府比较有钱了,民办教育的定位就需要重新审视,特别是在学前教育,这个不属于义务教育的领域。所以现在满足的首先还是基本问题——选择性的需求,品质的需求是第二位的。

国际经验来说,学前教育不应该视为普通教育的延续,主要是为家长和家庭服务的社会福利系统,在很多国家是放在儿童福利部,不是放在教育部。幼儿园是社区化的、家庭化的,而且家长对于办园具有责任。这个概念是非常清晰的,这是家长和儿童的权利,不完全是政府提供公共服务。在西方国家,无论中小学还是学前教育,公办和民办都没有构成一种竞争性对立的关系。政府对民办系统的投入是非常高的,通常也要占到70%-80%,公办和民办的差别不是特别大,因此建立民办幼儿园不是为了赚钱,更是教育者要实现自己的教育目标和教育理想。那个阶段民办教育真的是为了特色,为了多样化,满足差异化的需求。

从财政上来看,民办园是提供公共教育服务的一种机构,这个公共服务是可以政府直接提供,也可以市场化的方式。因此采用民间主体来提供,关键的是普惠,是更好的面向大众。因此,对于民办园和公办园,政府的投入一视同仁,按照儿童的数量和教育的服务质量来提供同等的财政支持,民办园如果政府监管的好、投入的好,也可以和公办园一样具有普惠性,满足公众需要,为我们儿童发展和学前教育事业提供很好的服务。

政策更替期,管理与财政的统一是否可行

在2018年11月,中共中央国务院颁布《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确 “2020年,普惠性幼儿园覆盖率到80%,其中公办幼儿园占50%,民办普惠性幼儿园占30%,其它幼儿园占20%”。然而这个80%的数字究竟怎么达到?原来大批的民办盈利性幼儿园怎么转成普惠性幼儿园?政府是怎么和他们沟通的?政策更替期中家长和孩子的利益真的被保护了吗? 都成了问号。老师们对最近学前教育的政策的问题进行了分析。

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  1. 强制普惠

    “我在实际调查中发现,幼儿园方认为你给我成本的1/3我就可以考虑参加普惠,但是财政钱不够,给不了1/3这么多,所以政府说我给你一点样子,进普惠吧。”储朝晖老师说,“幼儿园运营一年下来一万块钱,政府就给1000块钱,还希望能建成普惠园!”

    强制普惠带来的不仅是民办幼儿园的不同意,还有家长的不同意。“幼儿园接到普惠以后原来的很多教学内容都没有了,这下家长不干了,退学了,不上你这个幼儿园了。”幼儿园钱少了,课程质量、教师质量随之下滑。储朝晖老师指出,实施普惠政策要在提高质量的前提下,在遵守法律的基础上,政策更替期中家长的选择和儿童的声音应该被摆在一个更高的位置。

  2. 财政投入的不足及分配不均

    “入园难,入园贵”,根本原因是什么?是政府对学前教育的财政投入过低。2008年学前教育财政投入仅占预算内教育经费的1.3%,直到现在才上升到百分之四点几。中国的财政是分级的,在这个过程中目前省级政府承担的责任非常低。袁连生老师提出普惠推广程度要跟财政推广的补贴相近,政府要做普惠,必须先承担财政责任。同时,目前财政分配不均衡,大部分拨给了公办园,普惠园享受一部分,非普惠的民办园几乎没有,所谓的“黑园”就更没有了。要进一步提高普惠的覆盖面,提高普惠的力度,是新政落实这些年发展的大趋势。

  3. 考虑学前教育政策的更替期,就要考虑财政政策的更替期

    财政缘何分配不均?曾晓东教授提出从公共财政的角度看待这个问题。目前公办幼儿园和民办普惠幼儿园使用不同的财政投入预算方式,公办园的财政投入是分项预算,而民办普惠园是有总量预算的,也就是所谓的“双轨并行”。这背后是我国财政政策的“双轨并行”。我国公共财政的概念是2006年建立起来的,工作重点从收入性财政转向支出性财政,也就是说转向如果有效地合理地正确地花我们的钱。目前来看,这个新的框架主要遵循一般财政支出管理,即我给你一个预算约束,套一个紧箍咒,也就是说,教育部门手里的钱是有总量约束的。但是没有人想套这个紧箍咒,教育部门更愿意施行原来的分散预算,也就是公办园依旧在施行的那一套,按照工资、资产的需求分别预算。所以教育部门对公办园的偏好不仅仅是情感上的,也涉及财政的问题。财政部门说一般财政支出管理框架是未来整个国家治理的巨大变革,但现在还没有完全落实,所以学前教育政策变革期要持续多久,如何走向,还要参考财政政策的走向。

在如此问题之下,学前教育应如何发展呢?许多老师都提到了变革的困境中公办园要发挥更大的作用,承担教育公平的主力作用。公办幼儿园在过去拿了财政最多的钱,却服务了最有权最有钱的老人,这是不对的。此外还有一种可能性,即公办园放开收费,然后将经费转移支付向普惠园。      

同时,催生民办幼儿园的非盈利机制也被反复提到。西方发达国家的民办教育大部分是非盈利的,非盈利机制在教育中是有最佳机制,不是资本机制也不一定是公办机制,就是非盈利机制。这种机制的建设需要多方面的参与,比如我们可以参考香港的法律规定,即民办幼儿园盈利不许超过10%。

最后,我们也可以参考老解放区解放前的经验,参考义务教育、职业教育、高等教育过去改革的经验,参考其他国家的经验,政策更替 要丰富思想,只有更多的思想才能为我们找到更多的出路。

讨论中,曾晓东教授提到新政简单的数字背后是一种一分为二的思路,及民众被分为两种,一种是接受低价高质教育的一群人,另一种是不能接受的一群人。然而事实真的是这样吗?当公办园比例5%的时候,我的孩子没有上公办园,但还有95%的人和我在一起;当50%的比例出现了,另外那50%的家长真的能接受这个情况吗?执行政策的时候没有想到这个行政的具体对象怎么在变化中发生什么样的情况。这种简单的一分为二的态度,用所有制的方式固化,是指挥民众的非常糟糕的策略,其背后的价值取向是需要被商讨的。

另一个就是我们必须思考整个社会对学前教育的基本价值观是否需要重塑?学前教育是一个营利的产物吗?它是不是该交给有教育情怀的人做?新政出台后下一步的政策目前还在配套。李克强总理在最近的两会中又提出,“无论是公办还是民办幼儿园,只要符合安全标准、收费合理、家长放心,政府都要支持。”决定未来学前教育政策的关键因素要参考以往和其它国家的经验,要考虑未来经济形势,也要考虑中国未来发展的整体框架。但方向上来说,双轨制必然要走向并轨,要让老百姓感受到民办园和公办园福利差不多,这是我们必须要走的一条路。

最后值得注意的是,在政策制定的过程中,我们必须要以中立的态度,以百姓的实际收益,而不是以所有制来判断政策的好坏,才能推进学前教育政策向好的方向进一步做出改革。

本文转载自微信公众号“21世纪教育研究院”。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场,转载请联系原作者。

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