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重新认识民办教育:面向未来的教育愿景

作者:21世纪教育研究院 发布时间:

重新认识民办教育:面向未来的教育愿景

作者:21世纪教育研究院 发布时间:

摘要:建设低竞争、低评价、低管控的教育生态。

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图片来源:摄图网

改革开放以来,民办教育的发展为中国教育做出了重大贡献,这是毋庸置疑的。当前我们需要的是面对教育发展的新情况和新问题,重新认识民办教育的价值和定位,从而兴利除弊,促进民办教育继续健康发展。

新的发展背景和愿景

与90年代中国民办教育起步、2006年制定《民办教育促进法》时相比,当下教育发展的社会背景已有很大的变化。

一是中国已经进入后普及教育、全民教育、终身教育的阶段,整体上已经超越了教育十分短缺和匮乏的阶段,社会进入比较发达丰裕的状态,发达地区的教育更是“不差钱”,如何花好钱、提供均衡有效的公共服务成为更大的问题。

二是世界范围内,基于互联网环境的学习化社会和社会化学习的时代已经到来,后普及教育和高等教育大众化时代,00后、10后“数字化时代原住民”的出现,正在改变学校和教育的生态。

三是依然严重的应试教育和择校竞争,使民办教育自身、以及民办教育和公办教育的格局发生了深刻变化,如何保障基础教育的公平性、公益性、公共性,成为重大的挑战。

为此,我们需要有一个新的教育设计和制度愿景,在大教育、学习化社会的视野中讨论问题,而不是就民办教育谈民办教育,超越就事论事、择校竞争的一地鸡毛。我们需要回答:

民办教育发展的理想目标是什么,民办教育与公办教育共同发展的内涵和制度设计是什么样的?如何降低民办教育很强的营利性,体现义务教育的公共性、非营利性价值?如何避免基础教育系统发生两极分化,防止民办教育成为助长阶层区隔和壁垒的工具?民办教育如何超越应试教育和生源竞争,走上教育创新之路?这既需要确立共同的价值观,也需要相应的制度设计。

这个价值观,首先是应当站在学生利益和社会利益的立场,重视基础教育的公平性,为社会发展奠定一个平等的教育基础。这需要对社会公平、教育公平的信仰。如同UNESCO报告《反思教育:向“全球共同利益”的理念转变?》所批评和担忧的教育私有化、知识私有化趋势:“教育是社会平等链条上的第一环,不应将教育出让给市场。” 为此,需要照分类管理的概念规范民办学校,遏制其过强的营利性,避免基础教育系统的两极分化。

除了保障公平,现代教育还具有多样性、选择性的价值。正如识者所言,只讲有教无类、不讲因材施教并非“公共教育基础性”的全部内涵,而且有可能回到培养“标准件”的老路。这并不是我们的理想。在互联网时代、学习化社会的教育,学校教育需要超越“教育工厂”模式,从标准化、大批量到个性化、多样化。多样化的教学模式需要多样化的学校制度,其实现的路径,既包括继续发展民办教育;还有另外两个重要方面,一是公办学校办学体制改革;二是供给侧改革,向社会和民间释放教育权。

“一视同仁”是调整民办和公办教育关系、促进民办教育和公办教育共同发展的基本价值和政策目标。其政策要点,一是加大政府的财政责任,公共财政更加公正地承担公办和民办义务教育学生的教育经费。这意味着将非营利模式作为义务教育学校的基本类型和共同管理模式,逐渐淡化公办和民办的所有制色彩。二是按照教育规律,一视同仁地恢复公办、民办学校的办学自主性,从而增加教育供给的丰富性、多样性、创新性,增加公众的选择性。

借用“PISA之父”施莱歇尔的书名,我们的任务其实是“如何建构21世纪学校教育体系”。

在“非营利”框架中构建义务教育学校制度

中国民办教育具有很强的营利性,是一个无法回避和值得讨论的问题。这是对民办学校实行分类管理的基本现实。

与国外私立教育主要由非营利机构(如教会、基金会)举办、天生就是非营利的不同;在滚动发展、投资办学的现实中,中国民办教育的举办者有一种“基因缺陷”,天然地将教育视为生意、做成产业,先天缺乏非营利的文化基因。

对一所民办学校,看其学生规模就可辨其价值观。许多名声在外的“名校”都是巨大规模,如浙江的海亮高中、河北的衡水中学,与好的教育所追求的“小班小校”背道而驰。其实际的操作模式,是集中优势生源和师资打造几个重点班,形成升学品牌,然后大量高价招生以获得经济效益。当下资本市场的诱惑,使更多的办学者转而追求巨额商业利润。遏制民办学校事实上极强的营利性,使办学回归教育性,是一种现实的需要。

2018年国家对课外培训行业的强力整顿和规范、学前教育《决定》阻断资本市场的收购、打包上市;最近中共中央国务院关于义务教育的《意见》,取消义务教育民办学校的招生“特权”,都是出于维护义务教育秩序的大局,为择校竞争降温,为广大儿童和家长减负。

对此,有一种意见是“超越阶段论”,认为中国的民营经济、民间资本总体而言发展时间仍然较短,力量不够雄厚,因此需要“合理回报”而难以真正做到“非营利”。这虽然有一定道理,但也并非全部的事实。应当看到,今天的民办教育与30年前在街头贴小广告招生的时代已不可同日而语,已经有那么多教育公司上市。

因而,什么时候才时机成熟、可以“非营利”是没有标准答案的,可以遥遥无期,也可以从现在开始,从试点开始。也许比较重要的,是对这一政策本身实行“分类管理”:一是尊重历史和契约,“老人老办法,新人新办法”;二是因地制宜、因校制宜,例如对平民学校、初建学校有一个过渡期,等等。

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图片来源:爱义集团

另外,“分类管理”、非营利的概念不应止于民办学校。如果非营利是所有义务教育学校的共性,那么公办学校是否天然就具有非营利性?这是需要认识和论证的。那么多与资本市场、房地产合作、高收费的公办名校,那么多贴牌收费的“集团化办学”,它们真的是“非营利”的吗?

在普及学前教育的过程中,人们认识到资本的逐利性必然导致降低教育性、忽视公平性;而行政化、等级化的公办学校制度,也会偏离公正性。那些花费高额财政经费而主要为优势阶层学生享用的公办重点学校和乡镇中心园就是显例。因而,最佳的机制既不是资本机制,也不是公办机制,而是非营利机制。既然《教育法》已经确定教育的公益属性,国家也已确定所有义务教育阶段学校的非营利性;那么,我们是否应当建立新的思维:在教育领域率先淡化所有制思维,按非营利的规范管理所有义务教育学校?这样,通过构建一个共同的制度平台,才能真正将各类学校均视为公益事业,实行一视同仁的对待。因此,非营利学校不仅是民办学校的管理模式,也是公办学校的未来。

取消高度营利性、让民办教育承担相应社会责任的前提,是政府对民办教育更大的投入。发达国家的基本现实和治理经验是“如果未来想让公立学校和私立学校同时发展,必须提供公共资金并制定相关法规以促进两类学校之间的公平竞争,”如果要避免学习环境差异过大,就必须使公立学校和私立学校对来自所有家庭的孩子都具有吸引力,以遏制社会隔离。

据OECD教育官员的报告,在芬兰、中国香港、荷兰、斯洛伐克和瑞典,私立学校90%以上的经费来自政府;在比利时、德国、匈牙利、爱尔兰、卢森堡和斯洛文尼亚,这一比例在80%~90%之间。但在英国、美国、希腊、墨西哥,这一比例只有1%。

这意味着政府不仅需要承担更大的财政责任,而且需要更为均衡地配置教育资源,而不是将公办、民办视为不同“族类”,在公办学校内部又按照行政等级分为三六九等区别对待。这需要深入改革现行的公办学校制度,取消造就“名校”的行政化、等级化安排,取消义务教育学校省属、市直、区重点等类别,通过均衡教育资源配置和教师流动,真正实现义务教育学校的均衡发展。衡量是否达至均衡的评价其实很简单:是否存在名校。在韩国首尔,我们问小学生家长如何选择学校,答案是离家近,伙食好。

卢志文主张,民办教育与公办教育应该享受同等国民待遇,在民办学校就读的学生应该享受政府“生均办学成本”全额补偿,因为他们同样是纳税人的孩子;民办学校老师承担着和公办学校老师相同的社会责任,他们理应享受与“公办教师”相同的社会保障。政府通过购买教育服务,支持民办教育的发展,既可以体现教育的公益性,也比自己直接办学效率更高,成本更低,服务更好。

有学者建议“需要改变政府在教育资源分配上的随意性,将义务教育各项经费全面纳入公共预算,确保义务教育学校能够均等地分享教育资源。义务教育学校所能获得的教育资源,应当主要根据学生规模并结合当地经济社会发展状况来确定,而且要确立相应的国家教育经费基准。同时资源分配应当纳入法制化、规范化渠道,县级以上人民代表大会应当成为义务教育学校资源分配的权力机关”。

改革办学体制,增加教育的多样性和选择性

义务教育的均衡发展、平等的入学机会只是第一步;只有提供适合不同学生需要的多样化、选择性的教育,才有过程和结果的公平。因而,与平等化同样重要的目标,是教育的选择性和多样化。

与20年前民办教育主要为“拾遗补缺”、弥补公共教育经费不足的功能不同;当前,继续发展民办教育的需要,主要是为了满足公众多样化的教育需求,增加教育的丰富性和选择性。毋庸讳言,在应试教育的大环境下,民办教育在多样性和创新性上乏善可陈,基本是与公办学校同质化的升学竞争。因而,尽管民办教育的体量已经很大,但其价值和使命还远没有实现。如果民办学校就是定位于与公办学校的应试竞争,那的确是没有前途的。有人分析,为什么民办学校缺乏创新,是由于民办教育“边缘行走”的命运,假民办盛行而真民办疲弱。我认为,过度市场化、“资本家办学”而非教育家办学,可能是另一个重要原因。

因而,民办教育本身需要通过非营利化的改造,焕发其促进教育创新的真正使命。未来的教育竞争,不是民办学校与公办学校的竞争,而是创新学校与传统学校的竞争。

另外一个诡异的问题是为什么民办学校可以有更多的自主性而公办学校没有?难道办学自主权是由经费属性而不是学校发展的逻辑和教育规律所决定的?如果说一视同仁、共同发展,难道公办学校不应该获得与民办学校同样的办学自主权吗?

这正是国外教育改革的基本事实:改革公办学校系统,从而增加教育的选择性、多样性。这是与发展民办教育同样重要甚至更为重要的路径。也就是说,不是简单地引进市场竞争机制(让公办、民办学校互相竞争,或者化公为私的改革),而是通过改革办学体制,解决公办学校的平庸化,使学校更为多样化和高品质。1990年代以来,发达国家公办学校的改革方兴未艾。政府分权、放权和赋权、学校自治和创新,出现特许学校、磁石学校、在家上学等等一系列创新,统一的公办教育体系正在逐渐让步于多样化的学校体系。

美国的“特许学校”(Charter schools)

“特许学校”是1990年代之后美国公办学校体制改革的产物。为了打破公办学校平庸化的局面,采取委托办学、契约管理的方式,学校的公办性质不变,州政府全额拨款,将一些经营不善的公办学校委托教育家团体、教育集团、社会组织等管理,定期验收,确定是否达到要求和续约。特许学校拥有更多的办学自主权,可以选择学生;但并非不受限制。它需要遵守州和联邦的教育法,承认州要求的各种测试,而且不能带有种族、宗教的偏见,也不能以经济收入、智力水平和文化背景作为拒绝学生加入的理由,对于有残疾的学生也要一视同仁。

改革首先从贫困学区和薄弱学校开始,2015-2016学年,美国约有300万学生在特许学校注册入学,约占学生总数的6%。特许学校制度有效促进了公办学校的活力,涌现了雷夫的“56号教室”、帮助少数民族学生有效提升教育质量的KIPP学校、实行项目制教学的HTH(高技术高中)等创新教育的著名案例。

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一位HTH的学生,正在绘制一幅三角函数波型图的数学壁画作业

瑞典的自由学校( Free School)

1992 年,瑞典政府放开对公立教育领域的限制,颁布教育法案明确提出,每个人都有权开办学校,政府须按学生人数对学校进行拨款资助,以达到减轻财政压力和满足多样化教育需求的目的。允许公民兴办自由学校,使瑞典从一个高度集权的教育体制进入高度分权的状态。

学校类型有三种,一种是按照先进的教育理念开办的学校,一种是宗教学校,其余是普通全日制学校。自由学校录取学生依据的是“先到先得”原则,政府不允许学校根据能力、种族、社会经济地位挑选学生,必须保证录取程序的公平与公正。到 1997 年,瑞典政府对自由学校的资助金额达到 100%,与公立学校拨款达到同等水平。与此同时,禁止自由学校向家长收取学费。从1992年到 2010 年,瑞典义务教育阶段的自由学校数量从占总数的 1%增加到 15%,高中由 1.5%增加到 17%。2010 年,义务教育阶段学生在自由学校就读的比例是10%,高中阶段达20%。

调查显示,学生、家长和教师对自由学校的满意度远远超过一般公立学校。自由学校的规模要远远小于公立学校,平均一所义务教育阶段自由学校只有132个学生,高中阶段的自由学校只有 188 人,这也是其吸引家长和学生的重要原因。

英国的“自由学校”

英国自由学校脱胎于美国的特许学校和瑞典的自由学校,但与它们有所不同。它是由政府拨款设立的多功能独立学校,是不受当地政府管辖,还享有办学主体多样性、课程大纲独立性、教学安排灵活性等多项自由的公办民营类学校。联合政府称,其核心理念是扩大学校办学的自主权和自由度,让学校走出地方教育行政部门的桎梏,走多样化、特色化的发展道路,提升教学水平和教学质量。学生家长、社会团体、宗教机构或组织,凡是有志于发展其所在区域教育、为当地居民提供符合其需求的个人和组织都可以开办这一类学校。但是现有的公立学校却不可以转制成为“自由学校”。

2010年,英国联合政府出台了《学院法案( Academies Act 2010)》,政府主导“自由学校”的设立程序,并且每年分三次发布“自由学校”的发展规划,接受那些符合设立标准的申请并进行相关资格的审核。虽然都是由国家拨款投入,但是“自由学校”的分类却和公立学校有所区别。自由学校除在举办方、课程设置方面享有自由权外,同样需要接受英国教育质量监管部门即英格兰学校教育标准局在教学质量监管和考试评价,并参加与公立学校一样的统一考试排名。英国教育部已于近期就2011年首批设立的24所“自由学校”的教育教学质量进行了评估,3/4的学校被评为良好。2013年年底,英国有102所自由学校,在校生13万人。计划到2021年,达到833所。

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中国台湾的“实验教育”

从2012年起,台湾实行“十二年国教”(十二年义务教育)。2014年11月,台湾立法院通过“实验教育三法”,台湾的实验教育,就是我们所说的创新教育。立法的总则是“为鼓励教育实验与创新,实施学校型态实验教育,以保障人民学习及受教育权利,增加人民选择教育方式与内容之机会,促进教育多元化发展。”这三个立法分别是《学校形态实验教育实施条例》、《高级中等以下非学校形态实验教育实施条例》、《公办国民学校及国民中学委托私人办理条例》。其中“学校型态实验教育”,规定各县市公立学校开展实验教育的学校数占比,最高可达10%(2017年修法后上限为15%)。

立法赋予实验学校极大的自主权和自由度,规定这些学校“于实验规范之范围内,得不适用国民教育法、高级中等教育法、特殊教育法及其相关法规之规定。”第二类“非学校形态实验教育”指的是“在家上学”(home school),将它合法化。第三类“公办中小学委托私人办理,”是通过契约的方式委托有理念的教育家团队管理公办学校,学校的公办属性不变,政府全额拨款,但给予学校更多的自主权,类似美国的“特许学校”、英国的“自由学校”,与我们所说的“委托管理”的概念也较相似。

“实验教育三法”使得如森林小学、种籽学苑、雅歌实验小学、全人教育实验中学、道禾实验学校等体制外的创新学校得以合法化,这些学校曾被称为“另类学校”、“理念学校”。2017/18年度,“学校形态实验学校”达55所,涌现出台北市和平实验国小,台南市虎山实验小学、桃园市仁美国中附设的华德福实验学校等一批明星学校。

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开放社会办学,鼓励多样化的教育探索

因此,对于发展民办教育,也许我们需要超越狭义的“私立学校”的概念,而建立“大民办教育”的概念,其实质是开放各种社会力量办学,包括教育家、家长和社区的自主办学,使教育真正成为全社会共同参与的事业,这也正是学习化社会的应有之意。如同杜威所言“最好和最有智慧的父母为其孩子所争取的,一定也是整个社会为所有的孩子所争取的。关于我们学校的任何其他想法都是狭隘的、不恰当的;如要那样做,就会破坏我们的民主…… 只有让所有的个人充分发展,社会才有机会实现自身的目的。”

无论是回应现实的需求还是面向未来,我们都需要在学习化社会、社会化学习的视野中重新理解学校,重构学校系统。欧洲国家已经做出探索,是一个从两端同时推进的变革:私立教育系统,通过政府购买服务,使公共资源更大程度地普惠覆盖,开展自主创新。公办学校系统通过放权、学校实行校本管理、委托管理焕发活力;同时借鉴私立教育的管理办法,如丹麦推动每一个公立高中都成立理事会,由理事会来选举校长。这样,公办学校在管理方面越来越像私立高中。

面向社会开放办学,鼓励多样化的教育探索,是教育创新最重要的路径和机制。丹麦私立学校的种类如此之多,与其设立条件的便利是分不开的。

根据丹麦宪法以及《关于自由学校及私立小学的法案》等法律法规的规定,政府承认私立学校的合法地位,也赋予了学生和家长自由选择学校的权利。今天,任何一对父母若拥有不少于28 名学生,都可以宣布成立一所私立学校并申请公共资金。私立学校一般可以获得相当于公立学校学生平均费用75%的补贴。国家赋予家长自由择校权,政府通过立法规范和支持私立教育,政府通过财政支持消除教育的不平等,是丹麦实现教育的选择性和多样化的基本特点。

其背后的理论,是教育权力向社会和家长转移的还权于民的改革。法国也是如此,符合条件的个人或机构均可自由创办学校。英国1996年《教育法》保障儿童在家庭学校接受教育的权利,规定“每个义务教育学龄儿童的家长都应通过正常入学,或其他方式,使其子女接受符合其年龄、能力与倾向和任何可能出现的特殊教育需求的、有效的全日制教育。”

学校制度固然是不同历史文化的产物,但仍然是可以比较借鉴的。不久前,美国未来学家尼葛洛庞帝与任正非的谈话谈到了教育。他说:

“说到全球教育最好的国家,可以分为截然不同的两组。一组以芬兰、瑞典、挪威为代表,这些国家在教育方面做得非常好,但是他们不怎么考试,每天学习时间更短,每年的学习天数也更少,根本没什么竞争压力,所以那里的孩子学得非常好。

中国教育讲究反复训练、练习,还有非常多的考试,可能有一半的孩子在这一过程中就被淘汰了……我觉得第二种方式不可取,而第一种方式将逐渐成为全球的标杆。”

北欧-德语国家已经建形成了低竞争、低评价、低管控的教育生态;美国是在现代政治体制下逐渐调整政府与学校的权力关系,并致力于打破一统化的公办学校体系,促进学校系统的多样化。我们需要汲取人类文明的先进成果,结合中国的实际,构建面向未来的教育制度和学校制度。


本文转载自微信公众号“21世纪教育研究院”,作者杨东平。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场,转载请联系原作者。

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