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供需增量:县域教师编制的现实挑战与政策议题

作者:秦玉友 张宗倩 发布时间:

供需增量:县域教师编制的现实挑战与政策议题

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摘要:教师编制标准向城取向逐渐破除,但惯性思维阻碍教师存量重组。

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图源:图虫创意

*来源:中国教育学刊(ID:zgjyxk),作者:张宗倩、秦玉友

我国农村教育主要矛盾已经转化为人民日益增长的优质教育需求与不平衡不充分的教育发展之间的矛盾。教师是教育的第一资源,我国农村教师面临供需复杂与编制标准单一、分配简单的矛盾。根据全国教育事业发展统计公报,2001年小学师生比为1∶21.64,普通初中师生比为1∶19.24;发展到2018年,小学师生比已达到1∶16.97,初中阶段师生比为1∶12.79,师生比大幅提高且均已高于现行编制标准,师资队伍建设成效显著。但在教育实践中,代课教师现象依旧存在,2018年我国农村小学阶段代课教师占比为3.02%,代课教师的存在一定程度上可以说是教师编制不足与校际分配不合理的一种反映。依据简单师生比标准进行区域教师编制供需核算与校际分配,缺乏对教师供给与需求变相增量动因的考虑,准确挖掘并满足造成供需增量的动因,是有效解决农村教师供需矛盾的重要途径。

一、超越简单师生比标准:县域教师供需增量的动因分析

教师配置的核心内容是教师需求与教师供给的相互调适。依据简单师生比标准配置教师的两个基本假设是:第一,学校功能单一与达到一定规模,教师需求可以简单以学生数量为依据;第二,以工作量为表征,任何教师个体劳动供给均可饱满。但县域内学生需求侧与教师供给侧的客观环境与该基本假设之间存在张力。小规模学校规模消耗与寄宿制学校功能扩展使分摊到每个学生个体身上的工作量增加,相应地其教师需求就超越了简单地按学生计算的教师需求,教师需求变相增大。教师专业与年龄性别特征会稀释其工作量,因此教师不是完全“经济的”劳动供给个体,教师供给变相减小。已有研究对师生比标准中学生的空间分布与上学状态、教师结构特征挖掘不够,现实中县域内学生端对教师的需求变相增大与教师端供给变相减小,教师配置超越简单师生比标准产生了教师供需增量。

(一)小规模学校与班级面向产生规模消耗型需求增量

以简单师生比标准配置教师对学校的规模假设是区域内学校均具有一定规模且班级规模相当,不符合这一规模假设,就会产生规模消耗型需求增量。一方面,小规模学校班级面向的师资消耗产生需求增量。现实中班级数量与学生数量往往非同步增长。小规模学校学生数量少,依据师生比标准配置教师数量会相应较少。但小规模学校班级面向的工作量对教师的需求不会简单地、成比例地随着学生数量减少而减少,小规模学校产生了教师需求增量。另一方面,极端小规模学校对教师产生保底性消耗。小规模学校对师资的保底性消耗可以从班级面向与学校面向两个角度切入,班级面向的师资保底性消耗以保证课程开齐开足为目标,每个班级至少需要1名教师。学校面向的师资保底性消耗以保证学校安全运行与应急情况处理为目标,每所学校至少配置2名教师。

(二)寄宿制学校非教学服务促生功能扩展型需求增量

以简单师生比为标准配置教师的学生上学状态假设是区域内学校普遍以走读上学为基本上学状态。寄宿制学校增加寄宿生日常生活和课后学习的管理、服务与教育工作,不符合这一假设,学校功能向非教学服务功能扩展,产生了寄宿生面向的生活教师需求。低龄寄宿生在学习、生活和心理方面表现得更消极,对生活教师的需求更加明显。现实中农村寄宿制学校生活教师在数量上还存有很大的缺口,寄宿制学校便会增加专任教师非教学服务的工作量,承担生活教师职责。在严格限制编制增加的政策语境中,生活教师编制增加空间被挤压,同时农村寄宿制学校购买服务能力较弱,无法配齐生活教师。但非教学服务需求并不会因生活教师缺乏而消失,专任教师在范畴与时间维度上跨界承担起非教学工作,产生功能扩展型教师需求增量。

(三)学教匹配与多学科教学推动学科面向型供给增量

一般来讲,年级越高课程专业要求越强。年级不同教师教学工作量的稀释逻辑不同。初中阶段,高专业性的课程要求教师所学与所教匹配。在小规模初中学校,尤其是在单轨的初中学校,为保证教育质量,一些科目尽管周课时量很少,但是这些科目仍然需要专业教师来教授。不同课程课时量不同,在一些平行班级数量少的学校,课时量少的学科教师工作量往往不饱满,这会产生教师供给增量。在低年级课程开设上,存在跨学科教学现象。调查显示,小学任教3门课程及以上的教师占48.31%。为有质量地完成课堂教学与专业发展,多学科教师的备课、多学科专业培训与学习时间直接叠加,产生教师供给增量。

(四)教师年龄性别弱势特征引发存量稀释型供给增量

教师年龄与性别特征长期伴随教师个体存在,并影响教师所承担的工作量,教师工作量与教师存量相关,教师工作量不饱满将直接稀释教师存量。教师因年龄产生的功能定位影响其工作量,年长教师因特定的精力状态与专业发展阶段,普遍缺乏行动力与动力,工作量不饱满;年轻教师适应与学习需消耗一定时间,教学工作时间被稀释。女性教师生育与家庭角色分工会减少其在工作岗位上的时间分配,研究表明,男女教师的教学工作时间存在显著差异,女性教师工作量约是男性教师的88%,即女性教师也无法完全“经济地”进行劳动供给。教师在编不在岗现象对教师存量直接抽离,影响教师编制供给与需求的精准匹配,引起在编人数与实际到岗人数的冲突,从而引发教师供给增量。

二、进步与提升空间:教师编制政策反思

县域内师资供需增量满足依赖教师编制供给。当下我国教师编制现状与问题是已有所有教师编制供给政策的累积效果,不同教师编制供给政策针对不同时期的问题,对教师队伍建设产生了积极作用,同时也具有一定的时代局限性。教师编制政策考虑了学生端的需求与教师端的供给,但对教师需求与供给变相增大双向挤压形成的教师供需增量的回应不够。

(一)教师编制标准向城取向逐渐破除,但惯性思维阻碍教师存量重组

2014年我国教师编制标准改革之前,教师编制标准具有向城取向特征。1984年《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》规定城镇的师班比标准高于农村。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》规定师生比标准沿城市、县镇与农村依次降低。2014年城乡教师编制标准统一,农村师生比标准提高,这是改善农村教师编制供给相对缺乏的政策起点,但不可否认,城乡统一编制标准是对农村学校教师实际需求的一个迟到的肯定。

长期向城取向的教师编制配置思维使农村教师存量重组仍然面临困难。一方面,依据师生比标准配置教师,教师向城镇一定规模学校聚集具有规模效益合理性。向城取向下形成的城镇一定规模学校已是既成事实,城乡学校规模差异大,基于师生比配置教师,使城镇一定规模学校对教师产生“规模效益”,城镇学校教师需求依据编制政策规定的师生比标准就可以得到满足。

在理想规模学校假设的认识惯性下,农村小规模学校与寄宿制学校的师资消耗长期以来被忽视。教师资源的向城取向,更多被观察到的是“规模效益”取向,如果不改变简单依据在校学生数量核算教师需求方式(单一以学生数量与师生比的乘积确定教师编制供给),城乡之间教师编制供给将稳定“合法”地保持着这种差异。另一方面,城市学校教师资源需求中“棘轮效应”影响区域教师资源再分配。

“棘轮效应”即消费习惯形成后难以降低标准。城镇学校由于规模效益,享受了相对充裕的师资,师资的充裕又会吸引生源,规模效益意味着规模大的学校其财政性投入增加与办学条件也更容易改善;乡村与之相反。城镇学校规模优势循环与乡村学校规模劣势循环逐渐形成。城镇学校基于充裕的教师、经费与办学条件资源运行,形成“棘轮效应”。在“棘轮效应”作用下,城镇学校不愿意向下调整学校资源,如果调减城镇学校教师,城镇学校会表现出更大的反差。“棘轮效应”在一定程度上阻碍教师存量重组。

(二)供需增量动因逐渐纳入编制标准,但政策表达尚需进一步可操作化

从县域内教师的需求与供给现实特征出发,应该在教师编制供给与分配中对教师供需增量产生的动因有所回应。教师编制标准政策是否回应教师供需增量动因主要考察两方面:动因是否纳入教师编制标准与动因被纳入后对现实供需增量的回应程度如何。

班级规模(以师班比的操作性指标出现在教师编制标准政策中)是教师需求增量产生的动因中唯一被操作性界定的动因,但对班级面向的教师需求回应不够。1984年《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》进行了以班师比标准配置城乡师资的探索,但农村学校师班比标准低于城镇。2002年《教育部关于贯彻<国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知>的实施意见》将2001年出台的师生比编制标准基于标准班额折算成师班比。师班比标准的纳入超越简单师生比标准在理论上增强了教师编制配置的严谨性,但在实际政策规定中,农村师班比相对较低的编制标准,以及政策文本中基于标准班额将师生比标准折算成师班比均表明农村学校,尤其是农村小规模学校班级面向的教师需求并未因师班比标准的纳入而得到实质性解决。

寄宿制学校与学科壁垒推动教师供需增量的基本事实在教师编制标准政策中也有回应,但政策回应时所使用的劝告工具不适合当前政策实施环境。2001年《关于制定中小学教职工编制标准的意见》提到寄宿制中小学要“按照从严从紧的原则适当增加编制”,2014年《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提到:“在县域范围内统筹中小学教师资源,确保基本开齐开足国家规定课程,特别是体育、音乐、美术、科学技术等课程。”为额外满足面向寄宿制学校与学科壁垒推动的教师供需增量,教师编制标准政策所使用的是劝告工具。但劝告工具要求政策对象具有较高能动性,能在获取政策信息后自动调节行为,当下教师编制政策环境尚不适宜使用劝告工具,原因有三:首先,县级教育行政部门与农村学校无法通过主动作为增加农村教师编制;其次,以师生比标准配置教师,难以主动催化教师向编制相对缺乏的农村学校流动;最后,基于地方负责的管理体制,从经济理性出发,县级教育行政部门缺乏增加农村教师编制的内在动机。

(三)农村教师编制补充项目相继出台,但补充编制实质性效果不显著

农村教师编制补充渠道可以分为农村教师编制常规性补充与农村教师编制项目类补充。20世纪90年代以来,为加强农村教师的补充,国家陆续出台了一系列政策,构成了以公开招考为主、特岗教师和公费师范生等为辅的补充渠道。相继出台的农村教师编制补充项目在地域与人群维度上建构资源空间,较大范畴地调动与盘活人力资源。农村教师编制补充项目有利于农村教师队伍建设,能在一定程度上缓解农村教师供需增量得不到满足的问题,但实质性效果不显著,即补充可达性与存量稳定性略显不足。

编制补充渠道不能与产生教师供需增量的动因定向匹配使教师补充的可达性不够。在已有的农村教师编制补充项目中,如“特岗教师”“师范生公费教育”等政策,仅有地域满足定向,而学校规模与功能,教师专业与年龄性别推动的教师供需增量未被定向满足。且在地域定向满足中,农村教师编制补充政策文本中均使用广义上的“农村”概念,包括“县镇”与“乡村”,有关调查显示,真正能下到农村地区的特岗教师还是较少,免费师范生就业主体区域是城市(包括县城),补充教师到达有强劲教师供需增量的相对弱势农村学校较为困难,相对弱势农村学校的实际教师供需增量难以满足。

教师编制补充政策对农村学校临时性地教师补充无法保证农村教师存量的稳定性。教师编制补充政策多方面提供优惠条件提高农村教育拉力,优惠条件可分为服务期间经济性补偿与服务期后发展性补偿,后者相对于农村教师职业吸引力来讲属于外围拉力。同时教师编制补充政策规定的服务期普遍较短,2006年《关于实施农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划的通知》提出:“特设岗位教师聘期3年”;2018年《关于转发教育部等部门教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法的通知》规定,公费师范生从事中小学教育工作6年以上,到城镇学校工作的公费师范生应到农村义务教育学校任教服务至少1年。

服务期较短降低了农村教师相较于去城市优势学校任教或从事其他职业所付出的机会成本,服务期后的发展性补偿能初步补偿到农村教师服务期间所付出的机会成本,此政策激励逻辑在促进农村教师补充的同时,不利于农村教师编制存量稳定,且难以有效保证补充教师能在服务期间实质性地服务于农村教育,教师编制补充政策在一定程度上不是满足农村教师供需增量的理想措施。

三、未来政策议题:合理满足县域教师供需增量的政策建议

未来教师编制供给政策要超越基于简单师生比标准的教师编制供给思维,体现学校不同功能与规模所引起的教师个体劳动供给饱满程度差异,遵循县域内教师工作量均等原则。在教师编制配置过程中,县级教育行政部门首先要基于学生面向工作量、班级面向工作量与学校面向工作量精准核定各级各类学校教师需求,清楚教师专业与年龄性别所对应的劳动供给特征,从而明确县域内教师合理供需增量的体量。再基于供需关系在县域内公平配置与管理教师,建立教师应急保障机制,从而合理满足县域教师供需增量。

(一)明确教师需求:充分尊重规模功能增量

明确教师需求是合理满足县域内教师需求增量的前提条件。在教师编制配置过程中,要明确不同规模与不同功能学校对教师编制的差异化需求,充分尊重农村学校规模消耗型需求增量与功能扩展型需求增量,保障小规模学校与寄宿制学校超越简单师生比的教师需求增量得到满足。

明确教师需求不仅要核定各级各类学校所需教师,同时还需厘清教师需求的满足次序,以确保教师编制供给不足时教师需求的公平有序满足。基于学校规模与功能差异,县域内学校可主要分为小规模学校,一定规模普通学校(非小规模学校、非寄宿制学校)和寄宿制学校三种类型。三种类型学校教师需求的发生逻辑不同,对同等数量与质量的教师供给敏感度也有差异,因此在县域内分配教师编制时可分三步走,递进式有序满足不同规模与不同功能学校教师需求。

第一步,满足兜底性教师需求,主要针对小规模学校。兜底性教师需求以班级面向与学校面向的工作量为依据。兜底性教师需求的满足是各级各类学校正常运行与基本安全的根本保障,是县级教育行政部门配置县域内教师的首要工作。

小规模学校对兜底性教师需求的满足最为敏感,在教师编制配置过程中,小规模学校兜底性教师需求要优先满足,小规模学校中每个班级至少有1名教师,每所学校至少有2名教师。仅以不足10人的小规模学校为例,2015年,全国不足10人的乡村校点达3.39万个,需要配置教师6.78万人,与以小学阶段师生比标准(按照每班10人)配置教师仅1.78万人相比,需要新增5万小学教师补充这一缺口。第二步,满足一般性教师需求,主要针对一定规模普通学校。一般性教师需求以班级面向与学生面向的工作量为依据。要建立以学生数量与班级规模为依据的分段式教师编制标准,分段满足一定规模学校教师需求。

若满足一般性需求所配置教师数小于满足兜底性需求所需教师数,则以后者为准,若高于满足兜底性教师需求所需教师数,则在后者配置的基础上增加教师以达到满足一般性教师需求标准。第三步,满足功能性教师需求,主要针对寄宿制学校。功能性教师需求以寄宿生面向的非教学工作量为依据。截至2017年底,我国农村小学寄宿生有934.6万人,若按寄宿生与生活教师100∶1配置,则需要9.35万名生活教师,以目前生活教师存量与专任教师兼任生活教师难以持久满足这一需求,要尊重寄宿制学校功能扩展与农村学校购买力弱(针对生活教师的劳动力购买)的基本事实,为寄宿制学校单设生活教师编制。

(二)考虑现实供给:积极承认教师群体特征

清楚供给特征是合理满足县域教师供给增量的前提条件。教师数量供给与劳动力供给之间往往存在差异,因此在满足县域教师供给增量时要突破教师个体劳动供给饱满的基本假设,积极承认教师弱势特征稀释教师工作量的合理性。

教师专业对教师个体的伴随性与客观性较弱,且后期可塑性比较强,因此在教师配置过程中常被忽略。如果不能够承认教师所学专业与所教学科需要匹配的基本事实,学科面向型供给增量将被全科教师培养的实践浪潮合理淹没。

为应对学科面向型供给增量,教师初次配置时要保证教师所学与所教相匹配,尤其是针对高年级单轨制学校,在低年级要将全科教师优先分配到学科教师缺乏的学校与小规模学校;教师存量重组时要打破教师“单位人”制度,盘活县域内教师资源,通过提高教师专业与课程需求匹配度以整体增加教师群体工作量供给,同时开拓教师工作空间,在距离相近的学校共聘专业性较高但工作量不饱满教师,或打破初中属地传统思维,乡镇合办初中,最大化避免因教师专业造成的教师供给稀释。

教师年龄对教师个体的伴随性较弱但客观性非常强,对教师群体来讲,年龄结构稳定地影响教师群体的劳动供给。在教师供给时,要承认年轻教师与年长教师工作量被稀释的逻辑差异,针对性地满足相应产生的教师供给增量。承认年轻教师亟待学习与发展的特征,减少其教学工作量,可以通过培训时间折算教学工作量的途径鼓励年轻教师发展,避免将年轻教师作为重复性的、事务性的工作机器,而需适应后喻社会的反哺机制,将年轻教师作为教师队伍活力注入的源头;承认年长教师工作结构单一与工作量不够饱满的特征,减少年长教师工作量,同时要在中小学教师职称评定中增加职称内等级,提升高职称年长教师积极工作动力,要打破传统以年龄为基准的退休机制,在农村学校创新性地建立在年龄基础上外加绩效评价的弹性退休机制,对评价积分高、工作积极性强的正常退休教师要继续聘任,既可破除临近退休的等离心态,也可保障农村教师存量。

教师性别对教师个体与群体来讲伴随性与客观性都非常强,女性教师现实中工作量不饱满的特征在教师供给中必须得到承认。在教师供给时,应考虑生育政策变化,参考女性教师工作量约是男性教师的88%的实证研究结论,结合女性教师在教师群体中的占比,客观核算因教师性别稀释产生的教师供给增量。2018年,义务教育阶段女性教师为625.44万人,从理论上讲,这会稀释掉75.05万名男教师的工作量。因女性教师产生的教师存量稀释可能性要在县域内教师分配过程中有所体现,在女性教师相对集中的学校要增加相应比例教师的反稀释型配置。

(三)理性分配编制:切实体现教师公平原则

理性分配编制是合理满足县域教师供需增量的核心内容。县域教师编制分配要基于县域内已有教师编制存量,以教师需求与教师供给的正确表达与相互调试为现实起点。在具体操作层面要形成县域内一体化分配思维,管理教师编制流转范围,最终保障无论教师编制充足与否,县域内教师工作量均等。

首先,要形成县域教师编制供给与校际教师编制分配一体化思维。县级教育行政部门要建立县域内教师编制存库,按县域内教师工作量均等原则,将教师编制公平分配至县域内各级各类学校。教师编制分配过程要使各级各类学校能同等体会到来自县域内教师编制整体充足的优势或县域内教师编制整体紧张的压力,让教师编制供给的充足与否在县域内各级各类学校得到有效传导。在教师编制配置艰难区,县级教育行政部门要争取县级财政支持,对校际工作量偏高的教师以绩效工资进行合理补偿,对校际工作量不饱满的教师以共聘方式充分促进劳动供给。

其次,要基于供需关系理性分配教师编制。当县域内教师供给饱和时(即教师供给大于等于教师需求),按照各级各类学校教师需求配置教师,教师配置差额(教师供给—教师需求,供需相等时无教师配置差额)留存于教师队伍,向教师流动性比较强的偏远农村学校倾斜额外配置;当县域内教师供给小于教师需求时,新增教师编制要按教师需求比例分配,同时要按照学校教师需求满足次序,优先向对教师配置数量较为敏感的小规模学校分配;在初次配置的基础上,要探寻公平且充分的教师二次配置。每学年末统计学生流动与教师自主流动情况,重新核报教师余缺,县级教育行政部门要根据学校教师需求,从家庭与学校双视角出发,系统性考量待补充教师流动的可能性与稳定性,基于已有教师存量建立由城市学校与教师编制相对充裕的农村学校向相对缺乏的农村学校流动的教师存量重组机制。

最后,要高度匹配教师编制与教师岗位。县级教育行政部门管理县域内教师编制存量支出,控制教师编制在系统内学校单位间流转,保证在编教师必须在岗。同时要改变政策中对在编教师在岗情况“定期抽查”规定,省级教育行政部门要组织不定期抽查,给予地方学校紧张感与压力,避免在核报教师需求与教师编制实际使用过程中弄虚作假;给予县级政府压力,严禁在县域内编制充足的情况下“有编不补”或其他事业单位、行政单位挤占或挪用中小学教职工编制。

(四)储备代职教师:科学满足教师应急需求

县域教师供需增量的合理满足不仅需要公平配置教师,也需要在教师临时性长短期离岗时,有代职教师能及时补充,维持现有教师编制存量结构。储备代职教师是合理满足县域教师供需增量的后续保障。县级教育行政部门要充分调配教师资源,严格筛选合格代职教师,切实保障代职教师在岗期间工资待遇,建立健全代职教师存储与管理机制,科学建构教师供需增量的应急保障空间。

代职教师可以分为全职代职教师与兼职代职教师。全职代职教师主要来自教师供给饱和时的配置差额,这是在在编在岗教师概念外延中划分出的群体,并非设定特定的教师候补群体;兼职代职教师是在教师编制供给外设定特定的教师候补群体,在具体学校发生具体缺人情景时再进行补充,可聘请正常退休优秀教师、待岗大学生等;条件不允许地区可筛选优秀家长,以带领学生活动的形式暂时性应急代职。

全职代职教师应与普通教师群体无差异管理,但需注意的是全职代职教师的存在会在一定程度上增大部分教师工作量不饱满风险,县级教育行政部门需要通过绩效工资与工作量匹配的原则进行校际教师劳动获酬公平性管理。兼职教师则单列于普通教师之外,县级教育行政部门要开发兼职代职教师管理平台,从报名、待岗时间确定、工资发放、评价等多方面出发,科学管理兼职代职教师。兼职代职教师报名时要提供足够信息,县级教育行政部门据此进行筛选,优先录取有教师资格证者与有教育经验者,以县域本地就近为原则,坚决抵制不良道德行为者趁机混入,将以往及代职期间有伤害学生行为者拉入黑名单。兼职代职教师在代职前要与离岗教师沟通,认真完成离岗教师所安排教学进度。兼职教师代职期间工资待遇由课时费与离岗教师绩效工资组成,同时县级财政要基于实际情况为兼职教师提供交通补贴与食宿补贴,有效确保兼职代职教师的应得报酬,代职结束后兼职教师有序退出。最后通过离岗教师、其他在岗教师与所教学生的评价以及兼职教师个人意愿,确定后续聘任与否。

本文转载自微信公众号“中国教育学刊”,作者张宗倩、秦玉友。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场,转载请联系原作者。

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