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申素平, 周航 :风险规制视角下的学校安全与教育法治

作者:周航 申素平 发布时间:

申素平, 周航 :风险规制视角下的学校安全与教育法治

作者:周航 申素平 发布时间:

摘要:从规制目的来看,学校安全立法仍局限于加强风险防控,以保障学生人身权益、维持教学管理秩序为核心。

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图源:图虫创意

*来源:华东师范大学学报教育科学版(ID:ECNU_xbjk),作者:申素平, 周航

改革开放以来,我国学校风险规制经历了政策规制阶段、法律规制阶段与综合规制阶段,初步建构起政府主导、多主体共同参与,并与我国公共安全治理体系相衔接的学校风险法律规制体系。在风险规制视角下,我国学校风险法律规制在规制原则、规制目的、规制主体与规制方式上存在诸多不足。为推动《学校安全条例》的制定,应当确立风险预防原则、重构风险规制目的、拓展风险规制活动与重定风险规制空间。

关键词: 学校安全, 教育法, 风险规制, 法律规制

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申素平,中国人民大学教育学院副院长,教育立法研究基地(教育部政法司与中国人民大学共建)主任,北京教育法治研究基地(中国人民大学)主任。

目录

  1. 我国学校安全风险规制的历史演进与现状

  2. 对我国学校安全风险法律规制现状的审视与反思

  3. 学校风险法律规制的构思与设计:以《学校安全条例》为例

德国著名社会学家、风险社会理论创始人乌尔里希•贝克(Ulrich Beck)指出:“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会,甚至将有可能进入高风险社会。”(薛晓源,刘国良,2005)贝克认为,与古典工业社会当中多来自于自然界、可明确感知或计算、结果单一、影响较小的“危险”不同,现代风险社会的“风险”多与人的决策行为有关,种类繁多以至于难以被准确感知或计算,且危害后果往往巨大。前者如地震、海啸、泥石流等自然灾害,后者如食品安全、环境污染等人类行为导致的危害(贝克,2018)。贝克认为:“风险社会的中心论题是:各种后果都是现代化、技术化和经济化进程的极端化不断加剧所造成的后果,这些后果无可置疑地让那种通过制度使副作用变得可以预测的做法受到挑战,并使它成了问题。”(贝克,威尔姆斯,2001)作为公共机构,学校在提供公共服务的同时,也制造或引发了潜在的人为风险。不同于一般私有经济体的是,作为一个相对封闭系统的学校还日渐承受来自外部的各类风险。伴随着现代化进程,学校在教育教学活动不断延伸的同时,也被卷入日益复杂、难以预防的各类风险之中。在此面前,学校管理者个人由于有限理性,对风险缺少足够的认识和相应的信息、知识,已经无法有效地因应风险。由此需要国家的风险规制(risk regulatory)介入。

在理解何为风险规制之前,需要解释何为规制。规制是一个在经济学、法学、公共政策学等领域广泛使用的概念,但至今尚无公认的精确定义,学者们对规制有着或宽或窄的理解(Black,2001),因而规制法领域的世界级学者凯斯•R•桑斯坦(Cass.R.Sunstein)和史蒂芬•布雷耶(Stephen.G.Breyer)都拒绝对规制作出明确的限定。但是,尽管如此,学者们在使用“规制”概念时所指的核心内容则是相近的。美国菲利普·塞尔兹尼克(Philip Selznick)教授认为,规制是“一个公共机构针对具有社会价值活动进行的持续、集中的控制”(哈洛,罗林斯,2004)。OECD组织则指出,规制是各级政府管理机构对私营部门行为施加义务或限制的各种规范性文件及据此实施的干预行为,这些文件包括宪法、法律、命令、规则、计划以及政府指令等(OECD,1995)。这与桑斯坦意义上的规制国(Regulatory State)是一致的。桑斯坦指出,为了解决与协调集体行动困境等市场失灵问题,政府应当对私人活动予以必要干预与限制;与此同时,规制国也可能因制定法失灵或法律的错误实施而陷入“规制国悖论”,故而应予以重塑(桑斯坦,2008)。在我国行政法学领域,规制被认为是依特定法律设立或依法律授权设立的规制机关依规则对特定行业和领域中涉及社会公共利益的行为予以规范、控制的活动(刘水林,吴锐,2016)。据此,风险规制可以被界定为是政府机构为实现风险最小化以及应对突发事件,运用各种规制方式或手段对可能给社会公共利益带来风险的行为或机构作出限制与规范的活动。

自从学校安全被提升为公共安全的重要组成部分后,学校风险治理显然已由个体危险防范转变成为公共意义上的风险规制活动。从具体内容来看,风险规制包括两方面:一是制定法规、规则、政策等规范性文件(可以视为广义上的“法律规制”);二是依据这些规范性文件进行管理、控制的行为(可以称为“行政规制”)。本文讨论的学校安全即属于法律规制的范畴。需要注意的是,随着规制国的兴起,政府准立法权、准司法权不断扩充,规制手段与方式也日益多元化,法律规制与行政规制之间的联系已越发密切 。

一、我国学校安全风险规制的历史演进与现状

(一) 我国学校安全风险规制的历史演进

改革开放以来,我国学校安全风险规制经历了从政策规制(1978—1994)、法律规制(1995—2016)到综合规制(2017至今)三个阶段。

1. 政策规制阶段(1978—1994)

起步阶段(1978—1994):以政策规制为主,配合零散立法。总体而言,这一阶段的学校安全风险规制未能获得足够重视,相关规范集中在体育安全、卫生安全、禁止体罚等少数领域,在规制理念上属于传统的行政高权管理理念。这一阶段又可分为两个时期。

(1) 1978—1988。这一时期的学校安全风险规制具有明显的拨乱反正目的,意在恢复学校的正常管理秩序,重构学校环境。1979—1980年,原教育部联合其他部委颁布了《中、小学卫生工作暂行规定(草案)》《高等学校体育工作暂行规定(试行草案)》《中、小学体育工作暂行规定(试行草案)》以及《高等学校卫生工作暂行规定(草案)》。受当时教学环境限制,中小学多发生校舍坍塌事故,为此1981年国务院下发《批转教育部〈关于抓紧解决中小学危房倒塌不断发生重大伤亡事故问题的请示报告〉的通知》。1983年,原国家教委颁布的《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》规定,严禁体罚和变相体罚学生。1984年,原国家教委办公厅颁布的《关于坚持正面教育,严禁体罚和变相体罚学生的通知》重申不得体罚或变相体罚学生的规定。1986年,《义务教育法》通过,其中第16条对学校安全作出原则性规定,尤其是第2款规定“禁止侮辱、殴打教师,禁止体罚学生”。

(2) 1989—1994。这一时期相关规范性文件较为密集,但立法意义上的安全风险规制规范散见于综合性教育法律法规规章之中,规定较为粗糙和原则化,如《幼儿园管理条例》《学校体育工作条例》等。1989年,原国家教委颁布《幼儿园管理条例》和《幼儿园工作规程(试行)》,其中有少数规定对幼儿园的安全管理做了较为粗略的规制。1989年《传染病防治法》通过后,原国家教委颁发《全国重点中、小学的体育、卫生工作检查验收实施方案》,明确学校在体育安全与卫生安全方面具有保障义务。此后,原国家教委单独或联合公安部等其他部委相继颁布了《学校体育工作条例》(1990)、《学校卫生工作条例》(1990)、《关于加强幼儿园安全工作的通知》(1991)、《关于加强中小学旅游活动中交通安全工作的通知》(1992)、《关于做好学校治安综合治理工作的几点意见》(1992)、《中小学校园环境管理的暂行规定》(1992)、《关于重大伤亡等事故请示报告工作的通知》(1994)等。1991年,《未成年人保护法》通过,其中“学校保护”一章对学校安全风险规制提出了原则性要求。值得注意的是,这一时期“综合治理”这一规制方式开始在文件中出现,但对其内涵之认识局限于传统的治安管理范畴。

2. 法律规制阶段(1995—2016)

1995年《教育法》的通过是我国步入教育法治化的关键标志,学校安全风险规制也从以政策规制为主阶段开始转向法治化的依法治教阶段,以法律规制治理学校安全的方式得到空前重视。《教育法》一方面在第26条第3项规定学校的成立条件之一即是具备符合规定标准的教学场所及设施、设备,另一方面在第72、73条规定了制造学校安全风险的法律责任,为学校安全法治化建设奠定了基础。1999年,教育部颁发《关于加强教育法制建设的意见》,要求“更多地运用法律手段予以调整、规范和解决”教育问题,进行“观念更新与制度变革”,全面实行依法治教。正是在这一阶段,我国初步形成学校安全风险法律规制体系。值得注意的是,学校安全标准与行政指导等新型规制工具的进一步应用也是这一阶段的重要成就。

(1) 初步形成学校安全风险法律规制体系

在法律层面,除了1995年《教育法》之外,2006年修订的《义务教育法》与《未成年人保护法》以及2009年通过的《侵权责任法》也是重要的立法成就。2006年,全国人大常委会对《义务教育法》作出重大修订,其中增加了大量的学校安全规定,如第16条、第23条、第24条、第29条第2款以及第52条等。同年修订的《未成年人保护法》第22条为学校在安全管理制度、安全教育与安全管理行为等自我规制方面设定了义务与限制(这被规制法学者称为“元规制”),第23条规定了风险预案制定义务,第四章则主要以倡导性规范的形式从社会层面初步涉及了协同治理的规制方式。2009年制定的《侵权责任法》第38—40条的规定则结束了学校与学生法律关系性质的争论,确定了不同类型学生伤害事故的归责原则,同时也让学校安全立法的议题重心由学校与学生的法律关系与归责原则向学校教育管理职责(特别是安全管理职责)具体化转变。

在行政法规层面,2012年国务院制定的《校车安全条例》是我国学校安全风险规制领域第一部也是迄今唯一一部专门的行政法规。

在部门规章层面,1996年原卫生部颁发《学生集体用餐卫生监督办法》。2002年8月21日,教育部颁布《学生伤害事故处理办法》,这是我国第一部专门处理学生伤害事故的部门规章,为受害学生提供了一定的民事救济,标志着学生伤害事故处理专门立法的起点,同时是学校安全立法专门化的标志,并带动了地方相继出台了地方性法规或规章,引发了一波小的立法高潮。同年,多部委共同颁布《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》,成为学校食品安全风险规制的核心规范。2005年,教育部、原卫生部联合颁布《学校食物中毒事故行政责任追究暂行规定》,这是我国学校安全领域第一部专门规定行政追责主体、对象、条件与程序的部门规章。除此之外,2006年《中小学幼儿园安全管理办法》是我国学校安全管理领域第一部整体性部门规章,但是一直以来这部规章都未能发挥其应有的作用。2008年,教育部发布《中小学生健康体检管理办法》,这是一部对我国新时期以来中小学生健康体检安全规制的总结性规定。2009年,教育部与公安部共同颁发《高等学校消防安全管理规定》,对高校消防安全风险规制作出了全面规定。

(2) 新型规制工具与规制方式的进一步运用

这一阶段的另一成就是对传统的“命令−控制”式规制方式的突破,规制标准、工作规程、评估评价、风险预案、行政指导等新型规制工具或规制方式开始得到进一步运用。

规制标准。1996年,原国家教委联合其他部委发布了《农村普通中小学校建设标准(试行)》,但是直到2002年7月,教育部、建设部、发改委才共同颁布了《城市普通中小学校校舍建设标准》,由此建构起了完整的中小学校校舍建设标准。2008年,住建部、发改委共同修订了《农村普通中小学校建设标准》。同年,教育部联合其他部委制定了《国家学校体育卫生条件试行基本标准》。除此之外,我国还相继制定了《中小学理科实验室装备规范》《专用校车安全技术条件》《中小学、幼儿园安全技术防范系统要求》《学生军训卫生安全规范》等标准,初步建构起学校安全规制标准体系。

工作规程与评估评价。1995年,原国家教委(办公厅)下发了《中小学卫生保健机构工作规程》《学校健康教育评价方案(试行)》。1998年3月九届人大一次会议后重新组建的教育部在成立伊始即发布了《高等学校医疗保健机构工作流程》。

风险预案与行政指导。2004年,教育部制定《教育系统突发公共事件应急预案》,为预防与处理次级风险作出了规制。2007年,教育部制定《中小学公共安全教育指导纲要》,这是教育部首个以公共安全教育为名的规范性文件,对中小学校的公共安全教育义务在具体内容、实施途径、保障机制等方面作出了系统、全面的规范和要求。2009年,教育部制定并印发了《教育系统事故灾害类突发公共事件应急预案》等3个专项预案。2013—2014年,教育部制定《中小学校岗位安全工作指南》《中小学幼儿园应急疏散演练指南》,系统梳理了中小学幼儿园各个岗位和负责人的具体职责,标志着我国中小学校内部自我规制职责的体系化。

需要注意的是,法律规制阶段并非排斥政策的调控与规制,实际上这一时期行政命令在学校安全风险规制的诸多方式中仍然占据着重要地位,这也表明行政高权或行政主导仍然是我国学校安全风险规制理念的核心。以下仅举其荦荦大者。1996年,原国家教委联合其他部委发布了《关于进一步加强学校治安管理工作的意见》。在此之后,《关于进一步加强学生常见病防治工作管理的通知》(1999)、《关于深化学校治安综合治理工作的意见》(2000)也陆续由教育部联合其他部委一同发布。2000年,中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于青少年活动场所建设和管理工作的通知》。2004年,中央综治委办公室、教育部、公安部联合下发《关于深入开展安全文明校园创建活动的意见》,首次提出建设“安全文明校园”;同年,公安部颁布《公安机关维护校园及周边治安秩序八条措施》,教育部则相应出台了《关于进一步做好中小学幼儿园安全工作的六条措施》,这都有效降低了学校周边风险。2007年,中共中央、国务院颁发《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》。2010年,教育部联合其他部委颁发了《关于进一步加强学校食堂食品安全工作的意见》与《关于进一步加强学校幼儿园安全防范工作建立健全长效工作机制的意见》。2014年以来,《学校体育运动风险防控暂行办法》(2015)、《中小学幼儿园安全防范工作规范(试行)》(2015)、《国务院食品安全办等六部门关于进一步加强学校校园及周边食品安全工作的意见》(2016)都相继颁发,行政规制的力量被充分调动了起来。

 3. 综合规制阶段(2017至今)

2017年,国务院颁布《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》,意见系统地反映出我国学校安全规制理念从侧重行政高权向多元治理、协同治理与综合治理理念的转变。这一阶段的规制方式也更为多元,注重运用社会服务与市场机制的规制方式。意见指出应“建立科学系统、切实有效的学校安全风险防控体系,营造良好教育环境和社会环境,为学生健康成长、全面发展提供保障”,强调顶层设计,“将学校安全作为公共安全和社会治安综合治理的重要内容”“充分发挥政府、学校、家庭、社会各方面作用,运用法律、行政、社会服务、市场机制等各种方式,综合施策,形成合力”。

在新理念的指引下,对校园欺凌、网络安全、信息安全等新形态校园风险以及对食品安全的重新定义是这一阶段学校安全风险规制的重要内容。《义务教育学校管理标准》(2017)、《加强中小学生欺凌综合治理方案》(2017)、《关于开展校园不良网贷风险警示教育及相关工作的通知》(2018)、《关于加强大中小学国家安全教育的实施意见》(2018)、《学校食品安全与营养健康管理规定》(2019)、《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》(2019)、《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》(2019)、《儿童个人信息网络保护规定》(2019)等系列文件的颁布,为构建中小学幼儿园安全风险规制体系奠定了坚实基础。截至2020年7月1日,全国人大常委会正在审议修订《未成年人保护法》与《预防未成年人犯罪法》,草案增加了涉及学校安全的部分,对学校安全风险规制做了更高的要求。根据教育部2019年工作要点,教育部正在制定《未成年学生学校保护规定》,以全面保护未成年人在校期间各项权益(教育部,2019a)。

(二) 当前我国学校安全风险法律规制体系

从上述规制演进史可以看出,尽管我国尚缺乏一部专门的具有一般法意义上的学校安全法律或行政法规,但学校安全规范供给并不贫乏,甚至略显泛滥。

1. 中央层面的学校安全规范体系

在中央立法层面,主要有法律、行政法规、部门规章等三级规定。在法律层面的规定中,《教育法》《义务教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》等教育专门法律存在大量的学校安全规定;《食品安全法》《未成年人保护法》《道路交通安全法》《网络安全法》《突发事件应对法》等公共安全法律也有涉及学校安全的内容;2020年新通过的《民法典》则整合了《侵权责任法》《民法总则》《民法通则》等原有民事规定,为学生、教职工人身财产权益提供了更为系统的民事法保障。在行政法规层面,由《幼儿园管理条例》(1989)、《学校卫生工作条例》(1990)、《教育督导条例》(2012修订)、《校车安全管理条例》(2012)、《学校体育工作条例》(2017修订)等教育行政法规与《企业事业单位内部治安保卫条例》(2004)、《保安服务管理条例》(2009)、《食品安全法实施条例》(2016修订)、《公共场所卫生管理条例》(2019修订)、《互联网上网服务营业场所管理条例》(2019修订)等公共安全行政法规共同构成学校安全的行政法规规范。在部门规章层面,有教育部等部委出台的《学生伤害事故处理办法》(2010修订)、《中小学幼儿园安全管理办法》(2006)、《幼儿园工作规程》(2016)、《学校食品安全与营养健康管理规定》(2019)等部门规章。此外,国务院各部门还出台了一系列的政策性文件,也构成我国学校安全规范体系的有机组成部分。如《教育部关于加强高等学校学生公寓安全管理的若干意见》(2002)、《教育部关于切实落实中小学安全工作的通知》(2007)、《中小学公共安全教育指导纲要》(2007)、《国务院办公厅关于进一步加强学校及周边建筑安全管理的通知》(2008)、《学校体育运动风险防控暂行办法》(2015)、《国务院食品安全办等六部门关于进一步加强学校校园及周边食品安全工作的意见》(2016)、《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(2017)、《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》(2019)等等。

除此之外,我国在学校风险法律规制方面也利用了标准这一规制工具,其中又包括国家标准与地方标准、强制性标准与非强制性标准等。

2. 地方层面的学校安全立法

由于中央层面缺乏一般法意义上的校园安全立法,我国学校安全风险规制理念并未能在统一立法层面得到体现与落实,这一任务转而由地方立法承担。地方性法规对于学校安全的规定可以分为三类。第一类是在贯彻实施教育法律的地方性法规中涉及学校安全的规定,如《上海市实施〈义务教育法〉办法》(2009修订)、《北京市实施〈义务教育法〉办法》(2008修订)等。这类地方性法规众多,但本身并非学校安全专门立法,规制范围有限。第二类是贯彻实施《处理办法》的地方性法规,如上海(2011修订)、北京(2003)、江苏(2006)、湖南(2018修订)、贵州(2014)、江西(2015)等6省市《学校学生人身伤害事故预防和处理条例》。这类地方性法规核心是解决学生人身伤害事故,在功能上具有“准学校安全条例”的性质。第三类则是学校安全的专门立法,如辽宁(2006)、云南(2007)、黑龙江(2018修订)、福建(2012)、天津(2015)、山东(2018)、河北(2017)、广东(2020)以及湖北(2020)等9省市《学校安全条例》。其中,2020年4月通过的《广东省学校安全条例》对校园欺凌、教师惩戒等方面的规定具有重要的创新意义。2018年11月,天津市制定了我国首部校园欺凌预防和治理的地方性法规。一些地级市也制定了自己的学校安全条例,如深圳(2014修订)、武汉(2011)、昆明(2016)、宁波(2020修订)等。此外,也有少量地方政府规章或规范性文件对学校安全作了规定,如《陕西省中小学幼儿园安全管理办法》(2017)。2019年,广东省出台《面向中小学生校园学习类APP管理暂行办法》,加强中小学网络安全与信息安全规制,并规定了黑、灰、白名单和红、黄牌动态管理制度,运用了信用惩戒等新型规制方式。

二、对我国学校安全风险法律规制现状的审视与反思

通过对学校风险法律规制的进程剖析,可以发现我国已经初步建构起了覆盖校园内部及校外等空间维度,以食品安全、体育安全、交通安全、消防安全等规制活动为核心,以加强日常安全教育管理水平与提高突发事件应对水平为突破口,政府主导、多主体共同参与,并与我国公共安全治理体系相衔接的学校风险法律规制体系,为保障我国师生合法权益、维护学校正常秩序起了至关重要的作用。但是,从风险规制视角审视当前的法律规制体系,则其在规制原则、规制目的、规制主体与规制方式等方面仍存在不足,以至于我国学校安全风险规制常常出现“规制不足”或“规制失灵”的情况。

1. 从规制原则来看,我国学校安全风险规制更倾向于传统的危险预防而非风险预防。

尼古拉斯•卢曼(Niklas Luhmann)认为,危险或风险都意味着某种损失,而这种损失是各种系统认识和判断的结果。其中,风险是系统主观判断与自我认识评价的结果,是一种潜在的、非现实的损失,故特别强调对其进行评估与预防;危险则是由客观环境带来的、被系统捕捉与发现的现实存在,是一种已然的损害,需要予以消除和克服(王旭,2019)。贝克则从来源、规模、可感知性、因果关系证明程度等方面区分了危险与风险。从目前我国的学校安全立法来看,尽管“风险防控”“风险预防”等词得到了广泛的运用,但对其实质的理解仍然局限于具有确切后果的危险,由此导致风险防控体系的不完善。在当前风险规制者眼中,学校在风险社会中的角色更多是作为风险、市场与社会失灵的受害者而不是像企业体那样是风险的制造者。正是因为规制者持危险预防观而非风险预防观,使得学校安全立法对学校风险的类型认识局限于食品安全、交通安全、体育安全等常见的可观测危害后果的一般风险之上,对校园欺凌、网络暴力、信息安全等难以观测与评估的新形态风险缺乏完善的规制机制,从而难以对各类潜在的新型风险作出风险识别与预防。随着风险社会的不断演变,学校自身已经越来越成为风险的主动参与者、制造者,新型的学校风险已开始让规制者防不胜防,疲于应付。因此,传统的危险预防观已经难以应对现实需求。

2. 从规制目的来看,学校安全立法仍局限于加强风险防控,以保障学生人身权益、维持教学管理秩序为核心。

在以《学生伤害事故处理办法》(2002)为主要规范的阶段,立法者关注的规制目标是保障学生的人身权益,尤其是生命健康的安全,如《学生伤害事故处理办法》第2条。此时的地方性法规也表现出这一特征。一方面,地方性法规多以“学生伤害事故处理条例”命名,这也必然限制其规制目标。另一方面,即使是明确的学校安全条例,也仍以学生人身安全为主要规制目标,如国内第一部以学校安全条例命名的地方性法规《深圳市学校安全条例》(2004)第1条指出立法目的是“保护学生的人身安全”。与之类似的还有《辽宁省学校安全条例》(2006)第1条与第2条之规定。但是,教育部等十部委在2006年出台的《中小学幼儿园安全管理办法》第1条则将立法目的修改为“保障学校及其学生和教职工的人身财产安全”,不仅将学生的财产安全纳入规制范围,也开始重视教职工人身财产安全以及学校自身教育教学秩序。教育部政策法规司也明确指出日后的“学校安全条例”要同时保护学生和教职工的人身财产安全(王大泉,2013)。2016年通过的《昆明市学校安全条例》第2条指出,学校安全包括“学生、教职工生命健康安全、财产安全以及学校的正常教育教学秩序”。但是,从地方性法规的规定来看,上述规制目标并未被地方立法者重视与推行,地方立法的基本指导思想仍然局限于传统学生人身安全与学校管理秩序。例如,2012年《福建省学校安全管理条例》第1条规定的立法目的为“保护学生、学校的合法权益”,但从规定的具体内容来看仍然是以学生的人身安全为主,学生的财产安全与教职工的人身财产安全的重要性都未得到足够重视。2014年修改的《深圳市学校安全条例》仍然以“保护学生的人身安全”(第1条)为主要规制目的。

再者,按照前文梳理,学校安全风险法律规制的目标应当在于促使各规制主体尤其是规制机关(机构)实现合理规制与合法规制,实现“自由”与“安全”的平衡。而现有的目标,一方面对于“安全”的主体认知过于狭隘,仍以学生的人身安全为主,另一方面则忽视了“自由”的面向。

3. 从规制主体来看,学校安全风险规制多元主体协同治理理念尚未完全确立。

在传统理念中,学校安全管理职责被认为是学校与政府等权力行使主体的职责,尤其是形成了“校内以学校自我规制为主,周边以政府行政规制为主”的治理格局。其中,学校以加强“安全管理和安全教育”为核心,政府则以“学校周边治理和学校安全的监督与管理”为主要职责(《中小学幼儿园安全管理办法》第5条)。尽管该办法第6条也规定了社会的参与、支持义务,但真正形成成文规定的仅是学生监护人的配合义务,如第37条的告知义务与第46条的安全教育义务等。对政府、学校等行政高权职责的高度依赖与我国“强政府,弱社会”的基本社会治理结构相一致,却也带来了资源调动不充分、规制范围不足、保障力度欠佳、难以对规制机关形成规制等诸多问题。真正的多元主体参与治理的风险规制理念是由2017年国务院办公厅颁发的《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》确定的。意见指出,要“充分发挥政府、学校、家庭、社会各方面作用”,“形成广泛参与的学生安全保护网络”。但从学校安全风险规制现状来看,这一理念仍有待立法与执法的进一步落实与深化。

4. 从规制方式与规制工具来看,学校安全风险规制方式与工具仍显单一。

在我国学校安全风险法律规制规范中,学校安全已经成为公共安全一部分,这不仅意味着其在安全治理领域地位的提高,更是风险规制工具与规制方式的转变。与传统将学校安全视为个体安全不同,公共安全视角下的学校安全更关注学校、学生及教职工安全保障的外部环境与社会秩序。也正是在这一视角下,公安、食品、交通、卫生、建筑、质检等多部门的监管、协调等协同治理职责被日益重视,《中小学幼儿园安全管理办法》为此在第二章中对各部门的职责作了特别规定,《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》(2017)在风险规制体系构建上也更加强调多部门间的协同。地方性法规也基本沿循了这一思路,如《天津市学校安全条例》在第三章中对各行政部门的具体职责加以详细列举。与学校安全被确定为公共安全相适应的是学校安全规制工具的多元化,如标准、权责清单、失信名单、第三方评估等方式的引入,特别是对社会组织与第三方机构的重视,表明我国学校安全规制将由单纯依赖“命令−控制”式的行政高权模式,向以行政力量为主导、多主体共同参与的协同治理模式转变。但是我们也要看到,我国目前在规制方式与工具的多元性等方面仍然不足,尤其是在行政激励、行政指导(协助)、公私合作、政府购买服务、专家指导、协同治理等方面仍有很大发展空间。

三、学校风险法律规制的构思与设计:以《学校安全条例》为例

1999年全国人大九届二次会议上,湖北省代表团最先提出制定学校安全法的议案,此后多名人大代表多次提议制定学校安全法,但未能得到全国人大的积极回应。2005年,教育部表达对制定学校安全法的积极肯定,但此后也一直没有相关法律法规出台的迹象(方益权等,2013)。由于立法资源的紧张,教育部门转而将制定学校安全领域的行政法规作为次优选择。2012年,国务院将“学校安全条例”列入《国务院2012年立法工作计划》,此后教育部多次为此提出立法提议与相关论证。在十二届全国人大五次会议期间,90多名代表提出议案加快反校园暴力立法。在2019年教育部政策法规司负责人就《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》答记者问中指出,因学校安全法尚未列入十三届人大常委立法规划,教育部拟积极推动《学校安全条例》的制定工作(教育部,2019b)。学术界也在积极推动学校《学校安全条例》的研究工作,提出了各自的立法建议,以解决学校安全风险规制的“规制失灵”问题。

我们以为,传统学校安全的法律规制范围过于狭窄,与集复杂化、主观性与不确定性于一体的现代风险不相适应,难以实现风险识别、风险防控与风险处理功能,故有必要重建学校安全规制范围。

(一)  从危险预防到风险预防:确立学校风险规制原则

在现有风险规制理念中,学校安全是一种客观状态的安全,即学生、教职工人身财产安全不受威胁,学校管理秩序不被破坏。例如,《教育法》第45条对各行政部门以及学校的义务规定是“保护学生的身心健康”,本质上仍是一种消极义务。更直接的规定则在《广东省学校安全条例》(送审稿)。该条例通过后虽未再规定这一定义,但结合其整体规定来看,立法者仍然保持这一态度。送审稿第2条规定,学校安全是指学生、教职工在校园及周边和学校组织的校外活动中相对处于没有危险和不受威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。这是一种客观主义与最低限度的风险预防与规制理念。它表明,我们仍认为风险是一种外部的、客观的风险,而忽视了来自主观方面的风险,也把风险规制的目的局限于防止客观风险,保障客观状态的安全上面。这实际上仍是传统意义上的危险预防观。

事实上,在风险社会理论看来,风险兼具客观性与主观性,主体在预防与应对风险时的主观感受与行为也同样可能造成风险。与之相应的是,安全不仅包括客观状态的安全,即人身财产安全不受威胁、秩序不被破坏;也包括主体的主观感受,即主体不存在恐惧或过激反应。单纯的客观意义上的风险预防并不能从根本上改善学校治理。学校安全工作不应只是为了预防与应对客观风险,也应预防与应对主观风险。这就要求我们的风险规制活动不能局限于建设不受威胁的校园,更要营造美好和谐的校园环境。风险预防原则不仅对规制主体提出了形式上的要求,也提出了实质上的使命,即规制主体不应仅关注形式上的制度完整性(“消极执行制度”),更应在实质上改变治理模式,提高治理水平,积极主动地履行职责,建设友善、美丽校园(“目标导向的积极治理”)。一方面,这有利于改变当前运动式治理、“头痛医头、脚痛医脚”的消极现状;另一方面,这在本质上也为实现“促进人的全面发展”教育目标奠定了坚实的环境基础。这也是切实预防违法犯罪幼龄化趋势的治本之策。

在域外立法例上,澳大利亚2010年实施的《国家安全学校治理框架》特别强调学校社区这一概念在学校安全治理中的作用,并指出一个安全且保障性的学校(safe and supportive school)是指“各种伤害的风险最小化、多样性受到重视、学校社区的所有成员都感到受到尊重和包容,并有信心在面临任何对他们的安全或福祉的威胁时获得支持”。其立法理念在于建立“安全、有保障、相互尊重、促进学生福祉的教育与学习社区”。

与之相比,域内的发展则具有滞后性。2006年,教育部颁发《关于在全国中小学开展创建和谐校园的意见》,其中提及建设“平安、健康、文明的和谐校园”。但是,此时的和谐校园建设与学校安全仍然以传统的危险预防观为核心。所谓的“文明、和谐”与传统的安全教育并无本质区别。2017年《关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》提出,“校园应当是最阳光、最安全的地方”。“最安全”是最低限度的客观安全,而“最阳光”实则指向了积极的校园生活,可惜意见并未将之贯彻在具体的制度建设规定之中。可喜的是,近年来,新的风险规制理念在我国开始得到认可。2016年教育部等九部门《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》提出“要努力创造温馨和谐、积极向上的校园环境,重视校园绿化、美化和人文环境建设”,已经初步体现了新的规制理念。2018年出台的《学校食品安全与营养健康管理规定》则是目前学校安全领域第一部有着真正意义上的风险预防观的部门规章。新规定第1条立法目的条款规定“保障学生和教职工在校集中用餐的食品安全与营养健康”,第4条的法律原则条款则提出“保障食品安全,促进营养健康”,第5条则进一步要求校园不仅具有保障食品安全的义务,还应当开展营养健康宣传教育。除了这些原则性规定,新规定还在行政管理体制、学校内部人员配置、信息公开、宣传教育等制度性规定中突出了保障与促进学生营养健康的地位。这表明在学校安全的食品安全规制领域,我国立法者已有初步的风险预防观。但是我国立法者尚未将其确立为基本原则与立法目的,有待于未来《学校安全条例》的规定与阐明。

(二)从学生保障到全面发展:重构学校风险规制目的

早在2006年修订《义务教育法》时,保障教职工安全就被写进了法律,但是即使是明确“保障学校及其学生和教职工的人身财产安全”的《中小学幼儿园安全管理办法》,也并没有保护教职工安全的实质性规定。这说明我国立法者虽然很早就意识到了保护教职工人身财产安全的重要性,而且实践中也一直提及教职工安全保障,但这种认识并不彻底。尽管因近年“校闹”事件的频发,部分地方性法规中增加了维护教职工安全的条款(如《湖南省学校学生人身伤害事故预防和处理条例》第40条),但与学生权益相对完整的保障体系相比,教职工权益保障规范则普遍薄弱。例如,教职工安全往往与教师惩戒权的行使有着密切联系,但有关教师惩戒权的实质性规定迟迟未能出台。2019年中共中央、国务院颁布的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》指出,要“制定实施细则,明确教师教育惩戒权”“依法依规妥善处理涉及学校和教师的矛盾纠纷,坚决维护教师合法权益”。2019年《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》提出应依法打击“校闹”行为,依法惩处“校闹”人员,但是从规定的具体措施来看,仍然是现有防范与惩处措施的重申,对教职工安全保障的实质性规定仍然缺乏。立法者应当建构教师安全保障机制,界定惩戒权的概念、性质、行使方式与范围,充分保障教师的教学自由与人身财产安全。

教职工安全保障存在值得借鉴的域外立法例。澳大利亚南澳洲《2018年教育与儿童服务法案》(Education and Children’s Services Bill 2018)特别指出,其保护对象包括学生、教职工、学校行政管理人员甚至教育行政管理部门官员,与此同时,法案还规定了对校外人员冒犯性或威胁性行为(offensive or threatening behaviour)的罚款,甚至紧急情况下可以对其采取限制措施如拘留、控制等。我国应借鉴其立法精神,加大对教职工和学校自身的保障力度,特别是在一定程度上赋予学校自我维权的权利。

(三) 从人身安全到整体安全:拓展学校风险规制活动

我国2006年《中小学幼儿园安全管理办法》在第三章、第四章规定了学校内部的交通安全、建筑设施安全、消防安全、食品安全、卫生安全、特定活动安全及日常安全等安全管理制度,规制活动主要集中于人身安全范畴,对财产安全的风险规制都比较欠缺。这与2002年《学生伤害事故处理办法》所称学生伤害事故特指学生生命权、健康权、身体权等遭受损害是基本一致的。由此可见,立法者所理解的“人身安全”主要是学生、教职工的生命健康安全,即以个体生命权、健康权、身体权为核心,对除此之外的人格权侵权风险缺乏必要规制。各地地方性法规有各地特殊规定,但也基本不出以上七大类。应该说,我国现有的安全管理制度具有一定的体系性,但是学校安全应包括的学生、教职工安全权益不应止步于此,现有风险规制制度也难以应对日益复杂的校园风险。本文以为,风险社会无处不在的主客观风险对学校风险评估与规制活动有了空前拓展,风险预测、风险评估、风险管理与危机应对构成了学校风险规制的核心内容。而这些规制活动的前提则是对风险尤其是现代新型学校风险的识别与评估。我国当前的风险评估与规制范围并不能预防与规制可能发生的主要风险类型,不足以为学校师生提供及时、恰当的法律与制度保障,在日后的学校安全条例中,至少应对以下风险加强规制。

1. 精神性人格权安全

根据《民法典》第110条第1款的规定,自然人享有生命权、身体权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权、隐私权等权利。对于学生而言,生命权、身体权与健康权固然重要,名誉权、隐私权与姓名权乃至性自主权等权利也可能受到威胁。言语欺凌是校园欺凌的主要方式之一,其所侵犯的个体权益往往是权利人的名誉权与隐私权。利用网络实施的校园欺凌或非法侵权也多与受害人的精神性人格权有关。在教育部等十一部委联合印发的《加强中小学生欺凌综合治理方案》中,校园欺凌被定义为通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱,造成被害人身体伤害、财产损失或精神损害等的事件,该定义事实上承认了侵犯精神性人格权的可能性。而当前备受瞩目的校园性侵犯实则也主要是对学生性自由权或其他精神性人格权的侵害,就连教师惩戒权也多与人格权有着密切联系。再者,教师也同样可能受到来自学生及其家长的人格权侵害,而从目前的法律规定来看,精神性人格权的保护规定多限于教师对学生实施的言语侮辱等传统领域。此外,学校在日常管理中也可能涉及对学生乃至教职工的隐私权的侵犯,如非法搜索等。校外人员也可能侵犯学生、教职工的人格权益。例如,“山大留学生事件”中,很多女生受到校外人员“人肉搜索”与言语侮辱,严重侵犯了学生的隐私权与名誉权。以上种种均表明精神性人格权安全也应纳入学校安全的法律规制范围内。

2. 信息安全

权利人的个人信息权受到法律保护,学校安全立法有必要加强对信息风险的规制。根据有关司法解释与学界通说,我们认为学生个人信息是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别学生个体身份或者反映学生活动情况的各种信息,包括身份信息、联系方式、健康信息、账号密码、财产状况、学籍管理与奖惩状况等等。依据个人信息保护的一般法理如《民法典》第1305条规定,学校法人在收集、使用、保管与公开学生个人信息时应当遵循合法性、必要性与正当性原则,获得权利人的知情同意(法律、行政法规另有规定者除外)。但是,我国学校及其管理人员在对学生个人信息进行收集、使用时,往往没有明确的范围限定与用途说明,且缺乏必要性论证。例如,学校收集学生信息,通常都是直接以登记表格的形式,要求学生将包括敏感信息在内的全部信息上报给学校,这种做法缺乏其合理性及必要性,理应受到法律规制。此外,我国学校普遍对学生个人信息的保护不够重视,缺乏学生信息保护与管理制度,导致学生个人信息常被不合理地泄露或公开。对于可能影响权利人人身财产安全的敏感信息,学校应当建立严格的信息保管与公开审查制度,进行一定的技术处理。须知,在大数据时代,即使被公开的仅是信息碎片,也可能被不法分子利用爬虫技术等识别出个体身份,传统“告知−同意”框架、匿名化、模糊化技术等规制手段都面临失去效用的危机(李媛,2016),更不用说诸多学校往往未加处理便将学生个人信息全部公布。研究表明,个人信息权具有场域性,在不同的场景下应作出不同规定。学校场景下的个人信息自有其特殊性与复杂性,特别是我国学校与学生并非一般的民事关系,完全依据民法规定可能影响学校的安全管理与教育教学。与此同时,单纯的私法救济方式难以为权利人提供完整、妥适的法律保障,利用公法规制信息风险,加强信息安全风险预防与治理是现实的客观要求。因此,有必要将信息安全纳入学校安全条例中,并借鉴《网络安全法》的有关规定,完善学校信息安全风险规制规则。

3. 网络安全

随着大数据时代的到来与高校信息化水平的不断提高,网络安全也逐渐成为学校安全风险规制的重要组成部分。有研究表明,高校面临着高级可持续性威胁(Advanced Persistent Threat,APT)、分布式拒绝服务(Distributed Denial of Service,DDOS)、信息与隐私泄露风险(特别是网络云等服务的兴起带来教育系统庞大的数据信息使用机遇的同时,也引发了数据储存、泄露与终端安全风险)以及便携智能终端安全风险等多重风险,对学生、教职工人身财产安全及高校管理秩序造成巨大威胁。对于中小学校而言,缺乏分级制度规制的网络产品与服务对未成年人身心健康的影响也是一个大的风险来源,手机等移动设备对学生身心健康与学校管理秩序带来的威胁与冲击已受到普遍关注。《网络安全法》第13条规定,国家支持研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品和服务,依法惩治利用网络从事危害未成年人身心健康的活动,为未成年人提供安全、健康的网络环境。正在审议中的《未成年人保护法(草案)》也增设“网络保护”一章,其中就涉及网络环境管理与学校的网络安全保护义务。学校安全立法应与《网络安全法》《未成年人保护法》相衔接,强化行政部门的监督、管理与保护职责,加强学校网络运行安全、信息安全与预警应急制度建设,为学生、教职工提供安全、健康的网络环境。

4. 次阶风险

次阶风险是由公众对原发性风险的反应而来的,如“校闹”、网络舆情安全等。例如,“红黄蓝事件”发生后社会对民办幼儿园的负面舆情,在一定程度上影响到了学校安全秩序。又如“四川成都七中食品安全事件”引发的学校管理秩序与声誉受到严重影响。网络舆情危机等次阶风险也是学校面临的新的风险来源,以互联网为媒介的自媒体时代使得人人都可能成为舆论的爆炸点,学校也极可能成为舆论的中心。舆论力量既有可能督促学校改善管理,成为现代治理体系的重要工具,也可能严重侵犯学校法人的合法权益,给学校带来巨大风险,干扰学校正常的教育教学秩序。因此,建立完善的网络舆情风险预防机制、应急处置机制与协同治理机制已成为学校网络安全面临的新课题。2019年《教育部等五部门关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》指出应有效应对涉及学校安全事故纠纷的舆情,对学校及教育部门提出了一定要求,如信息发布、舆情引导与法律追责等,这些新规定对于次阶风险的预防与治理产生了积极作用。

(四) 从行政主导到多元治理:重定学校风险规制空间

规制空间是由汉彻(Hancher)和莫兰(Moran)共同提出的规制理论,它认为政府仅是规制的来源之一,包括被规制者在内的不同权利主体之间的复杂博弈构成了规制空间(宋华琳,2017)。就学校风险规制空间而言,不同层级的政府及行政部门、学校、师生、家长、企业、社会团体、公众都参与其中,他们的博弈“筹码”也包括国家权力、信息、财富、文化环境等各种正式或非正式的“碎片化资源”(斯科特,2018)。这是与我们传统过度依赖行政高权的认知不同的。因此,《学校安全条例》有必要重定规制空间,界定各主体的法律地位与相互间的法律关系,整合碎片化资源,充分利用多主体的规制活动,探索行政主导下的多元规制方式,建构风险规制网络。

从更广义上看,规制空间也指规制活动发生的场所或场域。我国学校安全的规制空间包括学校内部、学校周边以及学校组织的校外活动场所等三个场域。其中,学校内部与学校组织的校外活动场所都具有相对确定的内涵。但是,“学校周边”的所指则仍需进一步明确。对“学校周边”的明确化不仅是确定各规制主体的法律职责的前提,也是实现风险规制功能的基础。在我国学术界,“学校周边”往往与“学校周边环境”是同义词。正如有学者指出,学校周边(环境)是指学校周围一定范围内有形与无形的环境,包括交通、娱乐、商业、治安等因素(张瑜,2012)。也有学者认为,高校周边环境指环绕高校地理区域内的自然、人文和社会环境的总和(王耀峰,张志超,2013)。立法者大抵也持这一态度,如《中小学幼儿园安全管理办法》第二章的规定。但是,该解释仍然面临下述问题:(1)“学校周边”的范围是多大;(2)该距离是如何确定下来的;(3)是否应统一规定“学校周边”的具体范围;(4)“学校周边”是否包括网络虚拟空间;等等。从本质上说,“学校周边”的界定影响着学校安全风险规制的广度与深度,从而影响学校安全立法规制功能的实现。

对于问题(1),我国目前并未有中央立法予以明确规定,地方性法规中《广东省学校安全条例》第72条第6款的规定是一般为学校建筑控制线以外200米内。与之有联系的规定是《互联网上网服务营业场所管理条例》第9条规定中学、小学校园周围200米范围内不得设立互联网上网服务营业场所。各地地方性法规与义务教育标准化学校标准中也多是对经营性场所作出200米或500米的规定。教育部、公安部联合颁发的《中小学幼儿园安全防范工作规范(试行)》则提出学校保卫人员的校外50米保卫距离。就目前规定而言,对“学校周边”有相对较为明确距离规定的多与游戏厅、网吧等经营场所选址有关,但各地规定并不统一。从合理性而言,不同的风险种类发生的概率与影响范围不同,自然不应由法律作强制性的统一规定,而应划定一定范围以允许行政裁量。其存在的唯一问题在于合理距离应如何确定。已有的距离划定大多是行政部门在听取学校部分意见的基础上由行政权力单方决定的。例如,《广东省学校安全条例》(送审稿)第11条规定:“公安机关应当会同教育部门、人力资源和社会保障部门将校园周边一定区域划定为校园周边安全区域,纳入治安视频监控范围。划定校园周边安全区域时,应当听取学校的意见。”但是,“学校周边”的划定既直接对学校、学生、教职工以及该范围内的交通、商业、治安等有重要影响,也可能对“学校周边”以外的区域产生潜在影响,其涉及的权利主体与利益纠纷极其复杂,其背后的本质仍是利益衡量。由行政力量单方面推行某一强制标准,既不符合民主治理,也不利于促进多主体参与的协同治理体系建设,有悖规制空间理论,反而可能诱发新的社会风险。因此,在政府主持下,吸收主要行政部门、学校、家长代表、教职工代表、社区代表等多主体共同参与划定安全区域较为合理。

随着互联网社会的发展,网络虚拟空间也是学校安全不可忽视的重要空间维度,网络安全已是学校特别是高校重要的风险规制领域。一方面,随着学校信息化工程的开展与慕课(MOOC)等在线学习平台的兴起,学校及学生的学习活动空间也由线下的物理空间向线上的虚拟空间延伸,网络生活已成为学生学习生活的重要组成部分,网络空间的学习权、言论自由权、数据信息权不可剥夺与过度限制;另一方面,网络空间(cyberspace)的虚拟性、无界性让网络侵权在理论上可以由任何人在全球任一角落对学校、学生及教职工实施,故而学校面临的网络风险事件正与日俱增,风险类型日益复杂多变。反观我国在传统风险规制理念指导下的学校风险规制体系,其仍以线下安全为主导,对线上空间安全的认知局限于网络诈骗等传统网络犯罪领域,而对网络欺凌、网络舆情危机等缺乏有效规制,规制力量分散,教育系统与其他规制主体之间的信息共享与联合执法也并不能充分适应网络风险规制需求。应当说,网络空间的规制绝非任何单一力量所能处理的,在这一背景下,重构我们对学校安全风险规制空间的认知,整合碎片化资源,以改进规制决策、规制执法与规制监督,是预防与规制网络风险、保障学生合法权益、维护学校管理秩序的前提。


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